Un développement vers l’intérieur de qualité – qui paie?

Si un développement vers l’intérieur de qualité est le résultat d’un consensus en termes d’aménagement du territoire, il n’est assurément pas facile à mettre en œuvre. La densification est acceptée uniquement si elle est de qualité, c’est-à-dire si elle génère des qualités, pallie les manquements et crée des plus-values. C’est précisément dans les quartiers déjà denses qu’il faut des concepts convaincants, comme des espaces libres attrayants, une mobilité bien conçue, une infrastructure sociale et un savant mélange entre l’ancien et le neuf. 

Une bonne planification est exigeante et a son prix, certes, mais une densification mal planifiée est encore plus coûteuse. Elle prétérite l’acceptation et occasionne des corrections après-coup ainsi que des charges à long terme pour les humains et pour l’environnement. Elle est aussi souvent à l’origine d’oppositions, de plaintes et de longues procédures.

De quels coûts parle-t-on? #

Les coûts du développement vers l’intérieur vont au-delà du projet de construction lui-même. Il s’agit de prestations d’intérêt public qui ne sont pas couvertes par l’investisseur, notamment:

• la valorisation de l’espace public: aménagement des espaces libres, amélioration de l’équipement et adaptation au climat;
• l’infrastructure technique ou sociale: desserte, écoles, jardins d’enfants et zones de rencontre à créer ou à développer;
• les coûts liés à la planification: mise en œuvre de procédures de planification et de participation coûteuses, études de faisabilité ou procédures garantes de qualité;
• la promotion de logements à loyer modéré: le développement vers l’intérieur doit permettre la réalisation de quartiers mixtes. Or, le marché ne construit pas de logements à
• loyer abordable. Il faut donc des incitations – une démarche pratiquement impossible sans une aide financière.

De telles mesures sont souvent financées par les communes. Bon nombre de ces dernières doivent toutefois faire face à des contraintes économiques, ne disposent que d’une marge de manœuvre réduite en matière d’investissements et doivent répondre aux exigences accrues de la population. Parallèlement, la collectivité profite directement du travail de planification des pouvoirs publics: augmentation des possibilités de construire, changements dans le degré d’équipement ou aménagement attrayant de l’environnement sont autant de plus-values substantielles pour le sol – souvent sans que le propriétaire y soit pour quelque chose. 

La densification a par conséquent des effets externes qui ne sont pas automatiquement compensés. Cette situation crée un déséquilibre structurel: les pouvoirs publics assument les charges tandis que les propriétaires privés en tirent un bénéfice sans contrepartie. Ce déséquilibre sape l’acceptation.

L’huile dans les rouages de la densification #

Depuis son entrée en vigueur en 1980, la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) incite les cantons à mettre en place une compensation équitable des avantages et des inconvénients majeurs résultant de mesures d’aménagement du territoire. Durant trente ans, seuls deux cantons ont mis en œuvre ce mandat: Neuchâtel et Bâle-Ville. L’inaction des autres cantons n’a eu aucune suite légale. 

Cela a toutefois changé avec la première révision partielle de la LAT (LAT 1), qui est entrée en force mi-2014 avec des réglementations transitoires strictes.

Aujourd’hui, tous les cantons disposent d’un régime de compensation. Mais la plupart d’entre eux ne prévoient une taxe sur la plus-value que lors d’une mise en zone ou d’un changement d’affectation. De plus, seuls quelques cantons ont fixé leur taux de taxation minimal au-dessus du minimum de 20 pour cent défini par le droit fédéral. Certains cantons laissent aux communes le soin de prélever une taxe sur les plus-values résultant de changements d’affectation et d’augmentations des possibilités de construire et les autorisent à prévoir un taux de taxation supérieur à 20 pour cent.

Le Tribunal fédéral l’a confirmé à plusieurs reprises: depuis 1980 déjà, les cantons et les communes sont tenus de façon générale de compenser équitablement les plus-values majeures (résultant aussi de changements d’affectation et d’augmentations des possibilités de construire). Cela est arrivé en dernier lieu dans un jugement portant sur la commune bernoise de Meikirch. Dans ses décisions, le Tribunal fédéral a aussi souligné la marge de manœuvre dont disposent les communes et a rappelé que les cantons ne sauraient interdire à leurs communes de prélever des taxes appropriées sur les plus-values résultant des changements d’affectation et de l’augmentation des possibilités de construire s’ils n’ont pas eux-mêmes introduit de réglementations suffisantes. 

La compensation de la plus-value est un instrument important pour la mise en œuvre de la LAT 1 et en particulier pour un développement vers l’intérieur de qualité.

Le principe de base est extrêmement simple:.

Lorsque des décisions d’aménagement du territoire génèrent une plus-value, une part équitable de celle-ci doit être affectée à des mesures visant à améliorer le bien-être de la collectivité. 

Cela s’applique notamment aux indemnités lors de déclassements nécessaires ainsi que d’autres mesures prévues à l’article 3 LAT, c’est-à-dire les principes régissant l’aménagement du territoire. Il peut s’agir, par exemple, de coûts liés à la planification, de la requalification d’espaces libres ou de la promotion de logements à loyer modéré. 

La compensation de la plus-value crée ainsi un lien entre densification et qualité – elle est un trait d’union financier entre la planification et la mise en œuvre. De l’huile dans les rouages de la densification.

Les outils existent bel et bien, mais ils ne sont, la plupart du temps, pas utilisés de façon réellement stratégique. Leur application adéquate est freinée par la crainte d’oppositions politiques, notamment par souci de la garantie de la propriété ou au motif que la taxe entraverait la densification. La pratique brosse toutefois un tableau totalement différent.

Exemples concrets #

Il existe une série de communes et de villes qui appliquent avec succès la compensation de la plus-value:

Depuis 1977, le canton de Bâle-Ville prélève une taxe sur la plus-value – dont le taux est de 40 pour cent depuis 2020 – lors de tout changement d’affectation et d’augmentation des possibilités de construire. Aucune déduction n’est accordée pour les frais de démolition ou de dépollution, mais un montant exonéré de 20’000 francs garantit la proportionnalité pour les petits projets. Les produits sont reversés dans un «fonds vert» affecté à un usage spécifique, qui sert à financer l’aménagement de parcs, de pistes cyclables, d’espaces libres et de logements abordables. Le prélèvement de la plus-value est aujourd’hui établi et les conflits juridiques restent extrêmement rares. Le fonds s’élève actuellement à plus de 50 millions de francs – cette manne est investie là où la pression de la densification est la plus forte.

À Schlieren ZH, une taxe sur la plus-value est en vigueur au niveau communal depuis fin 2024 à un taux de 40 pour cent. Les contrats d’urbanisme offrent des solutions alternatives. Sur le site de Schlieren-West, par exemple, des fonds ciblés ont été spécifiquement réservés pour la création de mini-parcs et de voies publiques dans le centre densément bâti.

Dans le secteur en développement Malley-Gare à Lausanne VD, un contrat d’urbanisme conclu entre les CFF et la ville a permis de prélever systématiquement les plus-values et d’affecter les recettes à l’espace public, aux infrastructures sociales et à la promotion de la construction de logements coopératifs.

En 2022, la ville de Winterthour ZH a introduit des dispositions relatives à la compensation de la plus-value au niveau communal dans son règlement des constructions et des zones et a fixé un taux maximal de 40 pour cent. Lors de changements d’affectation et d’augmentations notables des possibilités de construire, des contrats d’urbanisme sont conclus avec les propriétaires afin de définir des prestations spécifiques, comme l’infrastructure, les chemins publics ou les surfaces vertes. Si aucun contrat n’est conclu, la taxe communale s’applique comme «solution de repli». Le parc d’Eulach, entièrement réaménagé, est la parfaite illustration d’une densification privée récompensée par des investissements dans les espaces libres.

La commune de Köniz BE est un autre exemple réussi de gestion de la compensation de plus-values. Elle est allée au-delà des prescriptions minimales cantonales. Elle prélève une taxe depuis début 2024 non seulement lors de mises en zone, mais aussi lors de changements d’affectation et d’augmentations des possibilités de construire, à un taux unique de 50 pour cent. La commune applique une stratégie équilibrée et adéquate pour le financement de l’infrastructure et la qualité urbanistique. L’adaptation du règlement communal relatif à la compensation des avantages résultant de mesures d’aménagement a été initiée par une motion au Parlement.

Réajustement nécessaire des réglementations cantonales #

Avec la deuxième révision partielle de la LAT (LAT 2), dont l’entrée en vigueur est prévue à l’été 2026, la compensation de la plus-value sera complétée en vue d’une nouvelle application: la prime à la démolition pour les bâtiments hors zone à bâtir qui ne sont plus conformes. Le législateur a décidé ainsi de soutenir l’objectif de la LAT 2 – la stabilisation du nombre de bâtiments hors des zones à bâtir. Cela implique pour les cantons un besoin financier supplémentaire, étant donné qu’ils devront à l’avenir, outre les indemnisations pour les dézonages et le financement de mesures pour le développement vers l’intérieur, utiliser une partie des recettes issues de la compensation de la plus-value pour les primes à la démolition. Une participation de la Confédération est prévue, mais uniquement si sa situation financière le permet.

La nouvelle prime à la démolition mobilise des ressources précieuses là où elles n’apportent aucune contribution directe à un développement vers l’intérieur de qualité. Mais avant tout, le nouvel objectif d’application s’inscrit dans un contexte politique qui menace d’affaiblir la compensation de la plus-value dans son ensemble. Parallèlement, le Parlement a réagi à une adaptation dans ce sens de l’article 5 alinéas 1 et 1bis LAT sur la jurisprudence actuelle et a limité la compensation de la plus-value obligatoire à un minimum de 20 pour cent lors de mises en zone.

Ce développement est problématique, même si les effets de la nouvelle disposition sur la pratique sont encore incertains. La compensation de la plus-value doit en effet produire ses effets là où prennent forme les futurs défis en matière d’aménagement du territoire: dans un développement vers l’intérieur de qualité, dans les communes et les quartiers, c’est-à-dire là où les gens vivent, travaillent et se rencontrent.

Qu’est-ce qui importe? #

Pour que la compensation de la plus-value puisse déployer ses effets, il est nécessaire de mettre en place un dispositif intelligent, applicable dans la pratique et conforme à la Constitution. Les bases de la loi fédérale sont données à l’article 5 LAT. Il incombe désormais aux cantons de constituer une base pour la mise en œuvre, qui réponde aux objectifs d’aménagement du territoire et intègre de manière judicieuse le niveau communal.

Lors de l’entrée en vigueur de la LAT 1, de nombreuses législations cantonales ont mis l’accent sur l’application des prescriptions minimales du droit fédéral – en particulier l’introduction formelle d’une taxe lors de nouveaux classements. L’objectif était probablement de s’affranchir au plus vite des contraintes liées aux dispositions transitoires. Or, on s’est souvent trompé sur le potentiel réel de la compensation de la plus-value.

Comme les exemples précités le montrent, elle est beaucoup plus qu’un simple instrument pour indemniser les dézonages. Elle est un véritable outil de financement pour un développement vers l’intérieur de qualité. Bien souvent, cette dimension stratégique n’a pas été suffisamment exploitée.

Afin que la compensation de la plus-value puisse déployer son potentiel en matière d’aménagement du territoire, certains principes centraux doivent être pris en compte dans la législation cantonale et la pratique communale.

• Taux équitables: un taux général d’au moins 30 à 50 pour cent est justifié, voire même nécessaire afin de générer des contributions substantielles pour des mesures d’aménagement efficaces. Du point de vue du droit constitutionnel, un taux de plus de 60 pour cent serait autorisé. Un échelonnement différencié peut s’avérer judicieux selon l’utilisation, la situation ou le potentiel de développement.
• Simplification: les règlements doivent être compréhensibles et applicables par toutes les parties concernées. Un mécanisme clair augmente l’acceptation, encourage la sécurité juridique et accélère la mise en œuvre.
• Flexibilité: les cantons doivent accorder aux communes une marge de manœuvre pour le dispositif concret et l’application des ressources. Les plus petites communes, notamment, sont tributaires de procédures simplifiées et connaissent mieux que quiconque leurs priorités locales. Elles doivent pouvoir formuler leurs propres principes d’application, adaptés aux spécificités locales – aussi sous la forme de contrats de droit administratif.
• Transparence: les bases pour le calcul de la plus-value et l’application des moyens doivent être accessibles au public. Cette transparence crée la confiance – auprès de la population et aussi des investisseurs – et accroît l’acceptation de l’instrument.
• Permettre la voie contractuelle: les cantons doivent créer de manière explicite les bases légales pour des contrats de droit public, aussi dans le cadre de la compensation de la plus-value au sens de l’article 5 alinéa 1bis LAT, ou tout au moins empêcher que les communes concluent de tels contrats.

La répartition des recettes, ou splitting, est un point particulièrement important. La compensation doit aussi profiter aux communes, afin d’inciter ces dernières à densifier activement. Il importe de leur donner les moyens nécessaires pour investir dans des espaces libres de qualité, des infrastructures sociales, une mobilité respectueuse de l’environnement ou encore des logements abordables. L’association directe entre prélèvement et amélioration locale visible renforce la légitimité de l’outil.

Dans cette optique, la LAT 2 représente une opportunité: les cantons sont exhortés d’examiner leurs règlements relatifs à la compensation de la plus-value, de les remanier de manière ciblée et de les orienter sciemment sur les besoins de la densification urbaine. Ce n’est qu’ainsi que le développement vers l’intérieur pourra être de qualité et financièrement supportable.