Repenser l’aménagement du territoire

Pour être de qualité, le développement vers l’intérieur doit être pensé et réalisé autrement. Il s’agit de densifier le bâti, mais aussi de conserver et de développer les qualités du site, par exemple dans le cadre de la transformation de quartiers existants.

La planification de l’affectation doit tenir compte des parcelles construites et définir des règles de renouvellement spécifiques au site.

Sur ce point, les plans d’affectation traditionnels et les règlements correspondants atteignent leurs limites. Outre les instruments qui ont fait leurs preuves, comme les planifications tests, les projets pilotes et les projets-­modèles, les approches encourageant l’innovation peuvent s’avérer utiles, à l’image des zones ou des clauses d’expérimentation.

Pas de qualité sans marge de manœuvre #

Quelles règles poser pour le développement vers l’intérieur? Une chose est sûre: ce n’est pas en les multipliant qu’on améliore automatiquement la qualité. Des directives strictes peuvent certes empêcher les dérapages et créer une certaine sécurité juridique. De plus, certaines règles sont indispensables et non négociables, par exemple pour la protection du paysage, de l’eau ou de la biodiversité.

Cependant, les bons projets naissent rarement dans un cadre réglementaire strict; ils sont plutôt le fruit d’impulsions positives et concrètes. Les expérimentations permettent de découvrir quelles règles, procédures et formes de participation peuvent convenir aux espaces urbains de demain. Elles créent des espaces d’apprentissage à petite échelle et limités dans le temps. L’élément décisif n’est alors pas seulement ce qui est possible, mais surtout la manière dont les processus sont aménagés et accompagnés.

Définir des objectifs généraux #

Les expérimentions doivent être encouragées, de façon ciblée, là où elles contribuent à la réalisation d’objectifs supérieurs et déploient les effets correspondants. Il est donc décisif de définir des objectifs efficaces et de les combiner avec une marge de manœuvre supplémentaire au niveau de la planification.

Le but de la zone et les dispositions qui s’y rapportent peuvent par exemple être formulés de manière plus ouverte si, parallèlement, le principe selon lequel les affectations contribuent à la protection du climat, à l’économie circulaire ou à la biodiversité est établi. De cette manière, l’expérimentation devient un instrument, et non pas une fin en soi, qui sert le développement durable et de qualité de nos milieux bâtis.

Ce qu’autorise le droit #

Les zones ou clauses d’expérimentation doivent s’insérer dans le système de planification et respecter le droit en vigueur. L’expérimentation ne doit pas ouvrir la porte à l’arbitraire. La conception des zones et clauses d’expérimentation est donc soumise à des restrictions en matière de contenu, qui résultent en premier lieu des principes d’égalité de traitement, d’intérêt public et de proportionnalité. Enfin, en raison du principe de légalité, les zones et les clauses d’expérimentation nécessitent une base légale suffisante.

Il appartient au législateur cantonal de créer cette base et, dans le cadre des compétences déléguées, aussi aux communes. À cet égard, les lois cantonales sont très diverses. Alors que certains cantons (p. ex. Berne et Thurgovie) accordent une grande marge de manœuvre à leurs communes dans l’aménagement de leurs règlements, d’autres cantons leur imposent un cadre strict avec, par exemple, un catalogue bien plus restreint de zones d’affectation envisageables.

Dans l’idéal, les communes peuvent créer les types de zones qu’elles souhaitent ou concevoir de manière flexible les zones existantes. Ce faisant, elles ne doivent toutefois pas compromettre l’ordre établi aux articles 15 à 17 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) et sont en particulier tenues de respecter le principe fondamental de séparation entre zones constructibles et non constructibles.

Au niveau fédéral, la question se pose par ailleurs de savoir si et dans quelle mesure le droit de l’environnemental complique les approches expérimentales.

Dans la pratique, il existe déjà quelques exemples de zones ou de clauses d’expérimentation qui montrent comment villes et communes créent des espaces de liberté de manière ciblée, avec des accents et des expériences très différents.

Une zone d’équité qui a fait ses preuves à Ersigen #

En 2005, dans le cadre d’un projet-pilote approuvé par le canton, la commune bernoise d’Ersigen a introduit une zone d’équité qui permet aux propriétaires voisins de régler entre eux, par contrat, des questions centrales de construction, notamment l’équipement, l’emplacement et la conception des bâtiments, les distances ou les plantations. 

Les autorités n’interviennent qu’à titre subsidiaire.

Cette nouveauté repose sur le principe d’équité inscrit dans le règlement sur les constructions, qui oblige les autorités, les requérant-es ainsi que les personnes souhaitant construire à informer de manière ouverte et transparente afin d’aboutir à des décisions compréhensibles. Les propriétaires fonciers de la zone d’équité sont tenus de consulter un-e spécialiste externe pour résoudre les questions de conception.

Les expériences sont positives: l’an dernier, près de la moitié des demandes de permis de construire déposées dans la commune provenaient de cette zone, ce qui est considérable pour une commune rurale où l’activité de construction est modérée. Entretemps, quatre autres communes bernoises ont elles aussi introduit des zones d’équité.

Espaces de vie expérimentaux à Berne et Bischofszell #

En 2013, la ville de Berne a créé une zone pour les expérimentations résidentielles (Zone für Wohnexperimente) afin de légaliser les formes alternatives d’habitat, comme les roulottes de chantier ou les cabanes. Les règles de hauteur et de distances minimales sont réduites au minimum, l’accent étant mis sur la facilité du démontage. En 2016, l’instance cantonale compétente a admis un recours contre la création de cette zone, en raison de l’absence de possibilités de compensation pendant la validité des dispositions transitoires de la LAT 1.

Dans le canton de Thurgovie, Bischofszell a aussi fait preuve d’innovation en instaurant, en 2006, une zone pour les constructions expérimentales: dans cette zone, les habitations et les activités peu gênantes, p.ex. des ateliers, sont autorisées. L’idée est de permettre des formes de construction inédites, encore peu répandues. Des dérogations aux règlements de construction sont possibles, notamment en ce qui concerne les hauteurs et volumes maximaux, pour autant que les bâtiments s’intègrent bien dans les sites construits et le paysage. Un grand projet ambitieux a toutefois généré des tensions. En 2021, la zone a été supprimée dans le cadre de la révision du plan d’affectation, notamment en raison de sa situation défavorable.

Les projets doivent émaner de groupes de propriétaires qui règlent les questions de compatibilité, de participation, d’indemnisation et de dédommagement selon le droit privé. Un équilibre social est également prévu: au moins 50 pour cent des appartements doivent être loués à des prix correspondant aux coûts effectifs. L’objectif poursuivi avec ces zones blanches est d’équilibrer les intérêts publics (gestion économique du sol, activité de construction de logements) et privés (potentiel économique, consultation).

Même s’il ne s’agit que d’un simple jeu de simulation, qui devrait encore être affiné, le concept suscite une discussion importante: quelles dispositions sont réellement nécessaires? En même temps, d’autres questions se posent (p. ex. sur la garantie de la qualité des espaces extérieurs).

Utilisations mixtes à Bâle #

Outre les zones d’expérimentation proprement dites, une ouverture ciblée des cadres réglementaires existants permet aussi des développements innovants. Bâle-Ville en est un bon exemple: la zone industrielle et commerciale autorise toutes les affectations susceptibles de déranger dans les zones d’habitation, y compris les boîtes de nuit ou les affectations transitoires de nature culturelle. Ces utilisations ne doivent toutefois pas générer plus de trafic que la moyenne enregistrée avec une utilisation conforme à l’affectation prévue. Alors qu’une trop grande mixité reste délicate, notamment en raison des immissions, la création de petites zones mixtes placées stratégiquement peut s’avérer judicieuse et très efficace.

Renoncer aux règlements #

En matière de zone, des prescriptions ouvertes peuvent aussi laisser place à l’expérimentation. Souvent, il s’agit d’épurer les règlements et de piloter le développement plutôt au moyen d’images, de lignes directrices et de principes. En revanche, une suppression sans discernement des dispositions ne peut être une solution efficace. Dans certains cas particuliers et après mûre réflexion, le renoncement ciblé à certaines prescriptions peut toutefois constituer un moyen approprié pour favoriser des développements innovants. C’est ce qu’a montré l’exemple de Poschiavo GR, présenté dans l'Inforaum 2/2025. Voici encore trois exemples:

Worb BE  #

La Commune de Worb a introduit une règle de fairness applicable dans toutes les zones à bâtir. Grâce à elle, il est possible de déroger aux dimensions fixées par le règlement de construction par un simple accord contractuel entre voisins. Contrairement à ce qui se pratique à Ersigen, cette règle s’étend à toutes les zones à bâtir et pas seulement à certaines d’entre elles. Par ailleurs, un comité spécialisé évalue les projets sous l’angle de la qualité des constructions et des espaces extérieurs.

Monte Carasso TI #

«Chaque intervention doit tenir compte de la structure existante du lieu». Avec cette règle minimaliste, l’architecte Luigi Snozzi a mis en avant des critères qualitatifs il y a déjà plus de 50 ans. Monte Carasso fait aujourd’hui partie de la commune de Bellinzona.

Glaris Nord #

Avec son nouveau règlement sur les constructions introduit en 2017 (sans coefficient d’utilisation ni spécification du nombre d’étages, avec un accent sur les espaces verts), Glaris Nord a fait preuve d’audace. Pour assurer une bonne intégration des constructions dans leur environnement, la commission communale d’urbanisme devait conseiller les propriétaires fonciers et les architectes, et évaluer les projets. Dans un premier temps, l’Assemblée communale a renvoyé la révision totale du plan d’affectation proposée à la commune. Cette dernière est toutefois revenue à la charge en 2018 avec une nouvelle proposition (PACom II).  À l’automne 2024, le canton a approuvé la révision totale, qui est aujourd’hui entrée en vigueur, quelques exceptions mises à part. 

Cet exemple est intéressant, car le nouveau règlement sur les constructions de Glaris Nord est innovant dans le sens où il est particulièrement succinct et ne comprend que quelques articles. Les objectifs principaux sont une approche plus respectueuse du paysage et des secteurs bâtis, ainsi qu'une construction durable. Il s’agit de mettre l’accent sur la prise en compte de la topographie des lieux et de l’espace public, afin de de viser la qualité. 

Dans ce contexte, la commune a renon­cé aux indices d’utilisation du sol et à des indications concer­nant le nombre d’étages – un pas audacieux. Les règles de conception formulées sont peu nombreuses, mais exigeantes et claires. S’y ajoute le choix fait par la commune d’ancrer dans son règlement l’exigence de passer par un conseil en matière de construction ainsi qu’une commission d’urbanisme compo­sée d’expert-es, afin de garantir la qualité.

Le laboratoire des affectations transitoires #

Les affectations transitoires sont un cas particulier d’expérimentation en matière d’aménagement du territoire et un instrument largement accepté. Elles encouragent le développement vers l’intérieur, constituent un laboratoire d’essai pour les évolutions futures et peuvent stimuler un quartier. Les autorités disposent d’une marge de manœuvre relativement grande à cet égard. Elles ne doivent toutefois pas contourner les règlements en autorisant arbitrairement des affectations transitoires. Certains cantons et communes prévoient d’ailleurs des bases juridiques explicites pour ce type d’affectations. 

Oser la flexibilité sans renoncer à la qualité #

Avec la transformation de l’existant, l’aménagement du territoire fait face à de nouvelles tâches, car il ne suffit plus de piloter la croissance. Il faut savoir renouveler, revaloriser, densifier et réinterpréter les structures existantes. La qualité est rarement le fait de la standardisation, mais plutôt de nouvelles idées, de solutions individuelles et d’innovations ciblées. Il faut pour cela oser expérimenter dans un domaine moins réglementé – sans craindre le vide – et prendre ainsi le risque d’un résultat incertain. 

Les nouveaux formats tels que les zones d’expérimentation, les règlements de zone ouverts ou les affectations transitoires peuvent générer la marge de manœuvre nécessaire. Ils complètent les méthodes qui ont fait leurs preuves comme les planifications tests ou les projets-modèles, et permettent de tester d’autres pistes.

Le principal défi devrait être de garantir un développement urbain agréable à vivre dans des conditions de flexibilité accrue. Cela nécessite de nouvelles approches, des instruments adéquats d’assurance qualité et l’implication précoce des actrices et acteurs concernés. Les commissions d’aménagement, les dialogues sur la qualité, les processus de négociation coopératifs ou les objectifs contraignants dans l’intérêt public peuvent permettre d’orienter la réflexion. À cet égard, le fédéralisme est une chance: lorsque les cantons posent des bases favorables à l’expérimentation, les communes peuvent mettre en œuvre des projets innovants au service d’un développement interne de qualité.