Raumplanung neu denken

Die qualitätsvolle Innenentwicklung erfordert neue Denk- und Handlungsweisen. Dabei geht es neben der baulichen Verdichtung auch darum, orts- und städtebauliche Qualitäten zu erhalten und diese weiterzuentwickeln – so zum Beispiel bei der Transformation bestehender Quartiere. 

Die Nutzungsplanung muss sich mit dem Bestand auseinandersetzen und ortsspezifische Regeln für die Erneuerung aufstellen. 

Herkömmliche Nutzungspläne und die dazugehörigen Reglemente stossen dabei immer öfter an die Grenzen ihrer Möglichkeiten. Neben bewährten Instrumenten wie Testplanungen, Pilotprojekten und Modellvorhaben können auch innovationsfördernde Ansätze wie etwa Experimentierzonen und -klauseln wertvolle Beiträge liefern.

Qualität braucht Spielräume #

Welche Regeln braucht es für die Innenentwicklung? Sicher ist: Mehr Vorschriften bedeuten nicht automatisch mehr Qualität. Strenge Vorgaben können zwar Fehlentwicklungen verhindern und eine gewisse Rechtssicherheit schaffen. Zudem gibt es unverzichtbare Regulierungen – so zum Schutz von Landschaft, Wasser oder Biodiversität –, die nicht aufgeweicht werden dürfen. 

Gute Projekte entstehen jedoch in vielen Fällen nicht, indem strikte Vorschriften befolgt werden, sondern aufgrund positiver und konkreter Impulse. Experimente bieten die Möglichkeit herauszufinden, welche Regeln, Verfahren und Partizipationsformen für die Siedlungsräume von morgen funktionieren könnten. Sie schaffen Räume des Lernens – im Kleinen und auf Zeit. Entscheidend ist dabei nicht nur, was möglich ist, sondern vor allem, wie die Prozesse gestaltet und begleitet werden. 

Übergeordnete Ziele definieren #

Experimente soll gezielt dort ermöglicht werden, wo sie zur Umsetzung übergeordneter Ziele beitragen und entsprechende Wirkungen entfalten. Entscheidend ist daher, effektive Ziele zu definieren und mit zusätzlichem Handlungsspielraum für die Planung zu kombinieren. 

Beispielsweise können der Zonenzweck und die Zonenbestimmungen offener formuliert werden, wenn gleichzeitig festgelegt wird, dass die Nutzungen zum Klimaschutz, zur Kreislaufwirtschaft oder zur Biodiversität beitragen. Auf diese Weise wird das Experiment zum Instrument: nicht als Selbstzweck, sondern für eine nachhaltige und qualitätsvolle Entwicklung unserer Siedlungsräume.

Was das Recht erlaubt #

Experimentierzonen oder -klauseln müssen sich in den raumplanerischen Stufenbau und das geltende Recht einfügen. Insbesondere darf Experimentieren nicht zum Einfallstor für Willkür werden. Die Ausgestaltung von Experimentierzonen und -klauseln unterliegt deshalb inhaltlichen Schranken. Diese ergeben sich primär aus dem Gebot der Rechtsgleichheit sowie den Grundsätzen des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit. Schliesslich bedürfen Experimentierzonen und -klauseln aufgrund des Legalitätsprinzips einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage.

Die Schaffung dieser Grundlagen obliegt dem kantonalen Gesetzgeber sowie – im Rahmen der delegierten Kompetenzen – den Gemeinden. Die kantonalen Planungs- und Baugesetze erweisen sich dabei als sehr unterschiedlich. Während einzelne Kantone (z. B. Bern und Thurgau) ihren Gemeinden viel Spielraum bei der Ausgestaltung ihrer Bau- und Zonenordnung lassen, nehmen andere Kantone ihre Gemeinden an die kurze Leine und stellen beispielsweise einen engen und abschliessenden Katalog von Nutzungszonen zur Verfügung.

Idealerweise können Gemeinden eigene Zonenformen schaffen – oder bestehende Zonen flexibel ausgestalten. Dabei dürfen sie jedoch die in Artikel 15 bis 17 des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG) geschaffene Ordnung nicht unterlaufen und müssen insbesondere die fundamentale Trennung zwischen Bauzonen und Nichtbauzonen (Trennungsgrundsatz) einhalten. 

Auf Bundesebene stellt sich überdies die Frage, ob und inwiefern das geltende Umweltrecht experimentelle Herangehensweisen erschwert. 

In der Praxis gibt es bereits einige Beispiele für Experimentierzonen oder Experimentierklauseln. Sie zeigen, wie Gemeinden und Städte gezielt Spielräume schaffen – mit ganz unterschiedlichen Schwerpunkten und Erfahrungen.

Erprobte Fairnesszone in Ersigen #

Die Berner Gemeinde Ersigen führte 2005 im Rahmen eines vom Kanton genehmigten Pilotprojekts eine sogenannte Fairnesszone ein. Sie erlaubt es benachbarten Eigentümern, zentrale Baufragen – unter anderem zur Erschliessung, Lage und Gestaltung der Gebäude, Abständen oder zur Bepflanzung – vertraglich untereinander zu regeln. 

Die Behörde greift nur subsidiär ein.

Grundlage dafür bildet ein Fairnessgrundsatz im Baureglement. Dieser verpflichtet Behörden, Gesuchsteller und Bauwillige zur offenen, transparenten und gegenseitigen Information und soll so nachvollziehbare Entscheidungen ermöglichen. Die Grundeigentümerinnen der Fairnesszone sind verpflichtet, bei gestalterischen Fragen eine externe Fachperson zur Beratung beizuziehen.

Die Erfahrungen sind positiv: Im letzten Jahr stammte rund die Hälfte aller Baugesuche in Ersigen aus dieser Zone – bemerkenswert für eine ländliche Gemeinde mit mässigem Baudruck. Inzwischen haben weitere Berner Gemeinden auch Fairnesszonen eingeführt.

Experimenteller Wohnraum in Bern und Bischofszell #

Die Stadt Bern schuf 2013 eine Zone für Wohnexperimente, um alternative Wohnformen wie Bauwagen oder Hüttenbauten zu legalisieren. Vorgaben zur Gebäudehöhe und zu Mindestabständen sind minimal, der Fokus liegt auf der einfachen Rückbaubarkeit. Gegen die Schaffung der Zone wurden Rechtsmittel ergriffen. Die zuständige kantonale Instanz hat die Beschwerde 2016 gutgeheissen – wegen fehlender Kompensationsmöglichkeiten während der Übergangsbestimmungen der Teilrevision RPG 1.

Auch Bischofszell TG wagte 2006 mit einer Zone für experimentelles Bauen einen innovativen Schritt: Wohnbauten und mässig störendes Gewerbe wie beispielsweise Ateliers sind zonenkonform. Dies soll neuartige, noch wenig verbreitete Bauformen ermöglichen. Von den Höchst- und Mindestmassen sowie weiteren Bauvorschriften kann abgewichen werden, wenn die Bauten sich gut in das Orts- und Landschaftsbild einordnen. Ein ambitioniertes Grossvorhaben führte jedoch zu Spannungen. 2021 wurde die Zone im Rahmen der Nutzungsplanrevision wieder aufgehoben – auch wegen ihrer ungünstigen Lage.

Projektinitiativen sollen von Eigentümergruppen ausgehen, die privatrechtlich Fragen der Verträglichkeit, der Beteiligungen, Abgeltungen und Entschädigungen regeln. Auch ein sozialer Ausgleich ist vorgesehen: Mindestens 50 Prozent der Wohnungen müssen zu Kostenmieten vergeben werden. Mit den weissen Zonen soll gemäss Autorenschaft das Verhältnis zwischen öffentlichen (haushälterischer Umgang mit dem Boden, Wohnbautätigkeit) und privaten Interessen (ökonomisches Potenzial, Mitsprache) neu austariert werden. 

Auch wenn es sich um ein reines Planspiel handelt und dieses wohl noch verfeinert werden müsste, regt das Konzept eine wichtige Diskussion an: Welche Vorschriften braucht es wirklich? Gleichzeitig stellen sich Folgefragen (z. B. zur Sicherung der Qualität der Aussenräume). 

Mischnutzungen in Basel #

Neben eigentlichen Experimentierzonen lassen sich auch durch die gezielte Öffnung bestehender Regelwerke innovative Entwicklungen ermöglichen. Ein gutes Beispiel liefert Basel-Stadt: Dort erlaubt die Industrie- und Gewerbezone alle Nutzungen, die in Wohngebieten zu störend wären – inklusive Nachtclubs oder kulturelle Zwischennutzungen. 

Solche Nutzungen dürfen jedoch nicht mehr Verkehr erzeugen als bei einer bestimmungsgemässen Nutzung im Durchschnitt entsteht. Eine allzu starke Durchmischung ist aber nicht zuletzt aus Immissionsgründen weiterhin heikel. Strategisch platzierte, kleinere Mischzonen können jedoch sinnvoll und sehr effektiv sein.

Gezielter Verzicht auf Vorgaben #

Auch offene Zonenvorschriften können Experimente erlauben. Dabei geht es oftmals darum, die Vorschriften zu entschlacken und die bauliche Entwicklung künftig eher mit Bildern, Leitlinien und Prinzipien zu steuern. Ein pauschaler und blinder Abbau von Vorschriften kann jedoch keine zielführende Lösung sein. 

Im Einzelfall und nach sorgfältiger Abwägung kann der gezielte Verzicht auf bestimmte Vorgaben jedoch ein geeignetes Mittel für innovative Entwicklungen sein. Das Beispiel Poschiavo GR, vorgestellt im Inforaum 2/2025, hat dies gezeigt. Im Folgenden drei weitere Beispiele:

Worb BE #

kennt eine Fairnessregel, die in allen Bauzonen gilt. Danach kann bei einer vertraglichen Vereinbarung unter Nachbarn von den baupolizeilichen Massen abgewichen werden. Anders als in Ersigen kommt die Fairnessregel in allen Bauzonen zum Tragen und nicht nur in einzelnen Gebieten. Zudem werden die Vorhaben von einem Fachausschuss bezüglich der Qualität der Bauten und Aussenräume beurteilt.

Monte Carasso TI #

«Jeder Eingriff muss sich mit der vorhandenen Struktur des Ortes auseinandersetzen.» Mit dieser minimalistischen Regel hat der Architekt Luigi Snozzi bereits vor über fünfzig Jahren qualitative Kriterien in den Vordergrund gestellt. Monte Carasso ist heute Teil der Gemeinde Bellinzona.

Glarus Nord #

wollte 2017 mit einem neuen Baureglement (ohne Ausnützungsziffern und Geschossvorgaben, mit Fokus auf Grünräume) einen mutigen Schritt wagen. Für eine gute Einordnung der Bauten in ihre Umgebung sollte die kommunale Gestaltungskommission sorgen, welche Grundeigentümerinnen und Architekten berät und die Bauvorhaben beurteilt. In einem ersten Anlauf hat die Gemeindeversammlung die Gesamtrevision der Nutzungsplanung zwar zurückgewiesen, die Gemeinde wagte jedoch 2018 einen Neustart (NUP II). Im Herbst 2024 genehmigte der Kanton die Gesamtrevision, die heute – ausser einer Reihe von Ausnahmen – in Kraft ist.

Interessant ist das Beispiel, weil das neue innovative Baureglement von Glarus Nord äusserst schlank daherkommt, mit wenigen, klaren Bestimmungen. Es bezweckt einen schonungsvolleren Umgang mit der Landschaft und den bebauten Gebieten sowie eine nachhaltige Bauweise. Der Umgang mit dem gewachsenen Terrain und mit dem öffentlichen Raum sind zentrale Aspekte, welche neue Qualitäten schaffen wollen.

In diesem Sinne verzichtet die Gemeinde grundsätzlich auf Ausnützungsziffern und Geschossvorgaben – ein mutiger Schritt. Es kommt auch mit wenigen, aber griffigen Gestaltungsregeln aus. Ergänzend sind für die Qualitätssicherung eine Bauberatung und eine fachlich ausgewiesene Gestaltungskommission verankert.

Zwischennutzungen als Labor #

Zwischennutzungen sind ein Sonderfall raumplanerischer Experimente und ein weitherum akzeptiertes Instrument. Temporäre Nutzungen fördern die Innenentwicklung, sind ein Versuchslabor für künftige Entwicklungen und können Quartiere beleben. Die Behörden verfügen diesbezüglich über ein relativ grosses Ermessen. Sie dürfen jedoch die Bau- und Zonenordnung nicht unterlaufen, indem sie Zwischennutzungen willkürlich erlauben. Es gibt Kantone und Gemeinden, die explizite Rechtsgrundlagen für Zwischennutzungen kennen.

Mut zur Flexibilität – mit Qualität #

Die Transformation des Bestandes stellt die Raumplanung vor neue Aufgaben. Es genügt nicht mehr, nur das Wachstum zu steuern. Gefragt sind Fähigkeiten zur Erneuerung, Aufwertung, Verdichtung und Neuinterpretation bestehender Strukturen. Qualität entsteht dabei selten durch Standardisierung, sondern durch neue Ideen, individuelle Lösungen und gezielte Innovation. Dies setzt voraus, dass man es wagt, in einem wenig geregelten Bereich – mit Mut zur Lücke – zu experimentieren und damit auch das Risiko eines ungewissen Ergebnisses einzugehen.

Neue Formate wie Experimentierzonen, offene Zonenvorschriften oder temporäre Nutzungen können den nötigen Handlungsspielraum schaffen. Sie ergänzen die bewährten Methoden wie Testplanungen oder Modellvorhaben und ermöglichen es, alternative Wege auszuprobieren.

Die zentrale Herausforderung dürfte darin liegen, unter Bedingungen, die eine grössere Flexibilität erlauben, eine lebenswerte Siedlungsentwicklung sicherzustellen. Dies verlangt nach neuen Ansätzen, geeigneten Qualitätssicherungsinstrumenten und einer frühzeitigen Beteiligung relevanter Akteure. Gestaltungskommissionen, Qualitätsdialoge, kooperative Aushandlungsprozesse oder verbindliche Ziele im öffentlichen Interesse können die notwendige Orientierung bieten. Der Schweizer Föderalismus bietet dafür ein fruchtbares Umfeld: Wenn Kantone experimentierfreudige Grundlagen schaffen, können Gemeinden innovative Projekte umsetzen – im Dienst einer qualitätsvollen Innenentwicklung.