Warum Raumplanung wichtig ist

Doch das ist er nicht.

Boden ist ein beschränktes Gut. Jeder verbaute Quadratmeter ist in der Regel für immer verbaut. Bereits zwischen 1960 und 1985, also innerhalb nur 25 Jahren – einer Generation –, hat sich die bebaute Fläche in der Schweiz mehr als verdoppelt. Dieser Trend hat sich mit der Verabschiedung des Raumplanungsgesetzes (RPG) 1980 und vor allem mit dem Inkrafttreten von RPG 1 im Jahr 2014 leicht abgeschwächt; insgesamt aber geht er unverändert weiter.

Ein höherer Lebensstandard, steigende Mobilität und eine wachsende Zahl von Kleinhaushalten, die mehr Wohnfläche beanspruchen, sind die Hauptursachen für den gestiegenen Flächenverbrauch. Hinzu kommen der wirtschaftliche Strukturwandel, und in zweiter Linie auch das Bevölkerungswachstum.

Diese Trends, die bis heute andauern, haben eines gemeinsam: Sie beanspruchen Boden. Doch dieser ist begrenzt.

Verbier 1960 und heute.

Ein lange unterschätztes Fachgebiet #

Als ich vor etwa zwanzig Jahren angefangen habe, Einführungskurse zum Thema Raumplanung zu geben, musste ich zunächst einmal erklären, worum es dabei überhaupt geht. Das Thema schien abstrakt, bürokratisch, uninteressant. Als ob der Raum eine Selbstverständlichkeit wäre.

Nach und nach änderte sich dies. Mein Publikum wurde vielfältiger, jünger und weiblicher. Die Fragen wurden konkreter und die Teilnehmerinnen und Teilnehmer engagierter.

Diese brachten zunehmend ein breiteres Verständnis der Herausforderungen mit. Sie waren sich bewusst, wie eminent politisch und umfassend dieses Fachgebiet ist, und dass gehandelt werden muss. 

Die wachsende Sichtbarkeit der Folgen einer unkontrollierten Bodennutzung – Zersiedelung, Druck auf die Landschaft, Überlastung der Infrastruktur, Verlust von Landwirtschaftsflächen und angespannte Gemeindefinanzen – hat wesentlich zu dieser Entwicklung beigetragen.

Gleichzeitig mehrten sich die Nutzungskonflikte auf begrenztem Raum.

Ein wegweisender Kompromiss in der Verfassung #

Auf Bundesebene wuchs das politische Bewusstsein für einen haushälterischen Umgang mit dem Boden bereits Ende der 1960er-Jahre.

1969 wurden zwei eng miteinander verbundene Verfassungsbestimmungen eingeführt:

• der Artikel über die Raumplanung (Art. 22^quater aBV, heute Art. 75 BV)
• der Artikel über die Eigentumsgarantie (Art. 22^ter aBV, heute Art. 26 BV)

Dieses System beruht auf einem Gleichgewicht: Einerseits soll ein staatlicher Eingriff in die Bodennutzung ermöglicht, andererseits sollen Einschränkungen des Eigentumsrechts begrenzt werden. Dem Staat wird die Verantwortung übertragen, raumwirksame Tätigkeiten zu steuern, wobei er eine Ausgewogenheit zwischen dieser räumlichen Koordination und der Eigentumsgarantie wahren muss. Das Ausmass der Letzteren hängt von den Regeln der Ersteren ab. 

Raumplanung und Eigentumsgarantie stehen nicht im Widerspruch zueinander. Sie sind untrennbar miteinander verbunden. Letztendlich geht es immer darum, verschiedene Interessen miteinander in Einklang zu bringen. Diese Interessenabwägung, die Koordination zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen und Plänen sowie die Forderung nach einem haushälterischen Umgang mit dem Boden sind die grossen Errungenschaften von 1969. Sie sind nach wie vor eindrücklich aktuell.

Vom Scheitern von 1976 zum Gleichgewicht von 1979 #

Die Verwirklichung des Gleichgewichts zwischen Raumplanung und Schutz des Privateigentums verlief in der Schweiz jedoch nicht ohne Schwierigkeiten. Ein erstes Bundesgesetz über die Raumplanung (Botschaft von 1972) wurde 1976 in einer Volksabstimmung abgelehnt.

Diese Ablehnung richtete sich nicht gegen den Grundsatz der Planung, sondern gegen deren konkrete Ausgestaltung.

Die Kritiker äusserten insbesondere die Befürchtung einer übermässigen staatlichen Einmischung und unverhältnismässiger Eingriffe in das Privateigentum, vor allem aufgrund der Mehrwertabgabe.

Das 1980 in Kraft gesetzte RPG knüpft an diese Debatten an und zieht gleichzeitig die Lehren aus diesem Scheitern.

Wegweisendes RPG #

Bemerkenswert ist, dass der Bund mit der Inkraftsetzung des RPG im Jahr 1980 Ziele und Grundsätze formulierte, die rückblickend als echtes Fundament einer nachhaltigen Entwicklung erscheinen.

Von Anfang an schützte das Gesetz (Art. 1 und 3 des RPG von 1980) Boden, Luft, Wasser, Wald und Landschaft. Es schuf die Verpflichtung zur Erhaltung von landwirtschaftlichen Flächen, naturnahe Landschaften, See- und Flussufern sowie zum Erhalt der vielfältigen Funktionen des Waldes.

Das Gesetz regelte zudem bereits den Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner vor Belästigungen (Lärm, Luftverschmutzung, Erschütterungen), die Schaffung von Grünflächen und Baumbeständen in Siedlungsräumen sowie die Instandhaltung von Rad- und Fusswegen.

Weiter war die zweckmässige Zuordnung von Wohn- und Arbeitsgebieten mit angemessener Verkehrsanbindung ebenso vorgesehen wie die gute Erreichbarkeit von öffentlichen Einrichtungen (Schulen, Freizeitanlagen, öffentliche Dienste).

Mit anderen Worten und letztlich unabhängig vom 20 Jahre später eingeführten Verfassungsartikel zur nachhaltigen Entwicklung (Art. 73 BV; eingeführt im Jahr 2000): Der Grundstein für eine nachhaltige Entwicklung wurde bereits mit den Artikeln 1 und 3 des RPG von 1980 gelegt.

Angesichts der grossen Herausforderungen des Klimawandels und der Biodiversitätskrise bedeutet die ernsthafte Umsetzung dieser Ziele heute einen Paradigmenwechsel hin zu einer starken Nachhaltigkeit: Gesellschaft und Wirtschaft sind in die Biosphäre eingebettet – und von deren Erhalt abhängig.
 

Widersprüchliche Erwartungen im Kern des Systems #

Das Spannungsfeld zwischen Rahmenbedingungen, dem öffentlichen Interesse und dem Privateigentum – oder anders ausgedrückt: zwischen Regeln und persönlicher Freiheit – war von Anfang an immer wieder ein Thema. Diese Spannung ist ein wesentliches Merkmal des Fachgebiets Raumplanung, umso mehr, als sich der Boden in der Schweiz weitgehend in privater Hand befindet.

Auch heute, mehr als fünfzig Jahre nach der Verabschiedung der verfassungsrechtlichen Grundlagen und des beschlossenen Gleichgewichts, wiederholt sich dieselbe Kritik an der Raumplanung – und mit ihr die Angst vor einem zu starken Eingriff in private Angelegenheiten.

Die Planung wird erneut als Hindernis wahrgenommen.

Als logische Konsequenz dieser Wahrnehmung wird die Abschaffung von Vorschriften gefordert, in der Annahme, dass dies Blockaden beseitigen und die Bautätigkeit ankurbeln würde, insbesondere im Bereich Wohnungsbau.

Eine häufige Verwechslung #

Sachzwänge ergeben sich nicht aus der Planung. Sie sind eine Folge der Bodenknappheit und der vielfältigen Nutzung des Raums.

Auch ohne rechtlichen Rahmen bleiben die Sachzwänge.

Vielmehr besteht die Gefahr, dadurch das Recht des Stärkeren zu begünstigen – zum Nachteil der Lebensqualität aller.

Auch auf die Gefahr hin, mich zu wiederholen: Zielkonflikte sind praktisch unvermeidlich in einem Land, in dem der Raum knapp ist und seine Nutzungen vielfältig sind. Aufgabe der Raumplanung ist daher eine umfassende und anspruchsvolle Interessenabwägung, die sich auf die Ziele und Grundsätze des RPG stützt, aber auch den örtlichen Gegebenheiten und dem konkreten Fall angepasst ist – wie dies übrigens bereits seit 1989 in Artikel 3 RPV vorgesehen ist. Abkürzungen führen meist in eine Sackgasse: Wer einen einfacheren Weg wählt, muss gewisse Ziele zurückstellen – oder sie gleich ganz aufgeben.

Raumplanung ist Koordinationspolitik. Sie verbindet Bereiche, die sich sonst unabhängig und unkoordiniert entwickeln würden: 

Fazit – unser gemeinsames Haus #

Die Raumplanung ermöglicht es, in einem Rahmen zu bauen, welcher der Realität Rechnung trägt: Der Raum ist begrenzt, die Nutzungen sind vielfältig, die Interessen unterschiedlich. Der 1969 geschaffene Kompromiss bildet nach wie vor den Kern des Systems. Er anerkennt, dass die Nutzung des Bodens organisiert und koordiniert, und gleichzeitig Eigentumsrechte gewährleistet werden müssen.

Wer dieses Gleichgewicht in Frage stellt, beseitigt keine Interessenkonflikte, sondern gibt just jene Instrumente aus der Hand, mit denen sie sich lösen lassen.