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Pourquoi l’aménagement du territoire est essentiel
Nous prenons soin de ce qui nous est cher: nos enfants, notre santé, nos proches. Et pourtant, notre territoire – cet espace qui nous nourrit, nous abrite et nous relie – est toujours à nouveau traité comme une simple ressource, voire comme une denrée évidente et inépuisable.
Il ne l’est pas.
Le sol est une ressource limitée. Chaque mètre carré construit l’est, en règle générale, pour toujours. Entre 1960 et 1985 déjà, soit en 25 ans seulement – une génération –, la surface bâtie en Suisse a plus que doublé. Ce rythme a continué, puis s’est un peu ralenti depuis l’adoption de la LAT en 1980 et encore plus nettement depuis la mise en vigueur de la LAT 1 en 2014.
(Source: EspaceSuisse)
L’augmentation de la consommation du sol est principalement due à l’amélioration du niveau de vie, à l’accroissement de la mobilité et à la hausse du nombre de petits ménages, qui ont augmenté la surface habitable. S’y ajoutent également des changements structurels dans l’économie. Dans un deuxième temps, cette augmentation est due à la croissance démographique.
Ces dynamiques, qui perdurent jusqu’à aujourd’hui, ont un point commun: elles consomment du sol, alors même que celui-ci est limité.
Verbier en 1960 et aujourd'hui.
Une discipline longtemps sous-estimée #
Lorsque j’ai commencé à donner des cours d’introduction à l’aménagement du territoire, il y a une vingtaine d’années, il fallait d’abord expliquer de quoi il s’agissait. Le sujet semblait abstrait, administratif et inintéressant. Comme si le territoire allait de soi.
Puis, progressivement, les choses ont changé. Les participantes et participants à nos cours se sont diversifiés, rajeunis, féminisés. Les questions sont devenues plus concrètes, les participants plus engagés.
Notre public-cible venait de plus en plus avec une compréhension large des enjeux, mais surtout, avec la conscience de la nécessité d’agir, et du caractère éminemment politique et global de cette discipline.
Cette évolution s’expliquait en grande partie par la visibilité accrue des effets d’une utilisation non maîtrisée du sol: étalement urbain, pression sur les paysages, saturation des infrastructures, perte de terres agricoles et finances communales fragiles.
Elle était également due à la multiplication des conflits d’usage dans un espace limité.
Construire de façon dense à partir des espaces verts: le secteur de la Widmi à Lenzburg AG.
(Source: Esther van der Werf EspaceSuisse)
Un compromis constitutionnel fondateur #
La prise de conscience politique en faveur d’une gestion plus maîtrisée du sol au niveau fédéral intervient déjà à la fin des années 1960.
Elle conduit à l’adoption, en 1969, de deux dispositions constitutionnelles étroitement liées:
- l’article sur l’aménagement du territoire (art. 22quater aCst., aujourd’hui art. 75 Cst.)
- l’article sur la garantie de la propriété (art. 22ter aCst., aujourd’hui art. 26 Cst.)
La structure retenue repose sur un équilibre: permettre une intervention publique en matière d’utilisation du sol, tout en encadrant les atteintes au droit de propriété.
L’État se voit confier la responsabilité de coordonner les activités ayant des effets sur le territoire, tout en devant trouver un équilibre entre cette coordination et la garantie de la propriété. L’ampleur de cette dernière dépend des règles de la première.
L’article constitutionnel sur la garantie de la propriété fixe les conditions auxquelles cette dernière peut être limitée Une telle limitation nécessite ainsi
- un intérêt public;
- une base légale formelle et
- et doit être proportionnelle par rapport à l’effet escompté.
En cas d’atteinte grave, une indemnisation pleine et entière est prévue.
L’aménagement du territoire et la garantie de la propriété ne s’opposent pas, ils sont indissociables. En fin de compte, il s’agit toujours d’un processus de mise en balance de divers intérêts. Cette mise en balance, l’accent mis sur la coordination des différents plans et niveaux étatiques, ainsi que l’injonction d’une utilisation mesurée du sol sont les grands acquis de 1969 et n’ont rien perdu de leur actualité.
L’aménagement du territoire et la garantie de la propriété ne s’opposent pas, ils sont indissociables.
Le Grundgesetz allemand (art. 14 al. 2 Grundgesetz) précise qu’être propriétaire oblige («Eigentum verpflichtet»).
Autrement dit, la gestion du sol ne peut pas être laissée entièrement au bon vouloir des propriétaires.
Pourquoi?
Parce que le sol est une ressource limitée dont toute la société dépend. Il ne saurait donc être gouverné uniquement par des intérêts particuliers.
De l’échec de 1976 à l’équilibre de 1979 #
La mise en œuvre de cet équilibre entre aménagement du territoire et garantie de la propriété privée, en Suisse, ne s’est toutefois pas faite sans difficulté. Une première loi fédérale sur l’aménagement du territoire (message de 1972), a été refusée en votation populaire en 1976.
Ce refus ne portait pas sur le principe de la planification, mais sur ses modalités.
Les critiques exprimaient notamment la crainte d’une intervention excessive de l’État et d’atteintes disproportionnées à la propriété privée, entre autres en raison de la compensation de la plus-value.
La LAT entrée en vigueur en 1980 s’inscrit dans la continuité de ces débats, tout en intégrant les enseignements de cet échec.
Le jalon pour un développement durable a déjà été posé dans la LAT de 1980: la SL-FP a désigné la plaine de la Lorze, dans le canton de Zoug, «Paysage de l’année 2026», saluant une planification tournée vers l’avenir pour ce territoire en pleine croissance.
(Source: Gaëtan Bally Keystone)
La LAT avant-gardiste #
Il est intéressant de relever qu’avec l’entrée en vigueur de la LAT, en 1980, le législateur fédéral avait formulé des objectifs et des principes qui, rétrospectivement, apparaissent comme une véritable charpente de durabilité.
Dès l'origine, la loi (art. 1 et 3 de la LAT de 1980) protégeait le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage. Elle exigeait la préservation des terres agricoles, des sites naturels, des rives de lacs et cours d'eau, et le maintien de la forêt dans toutes ses fonctions.
La base d‘un développement durable était déjà posée avec la LAT de 1980.
La loi prenait également déjà en compte la protection des habitant-es contre les nuisances (bruit, pollution, trépidations), la création d'espaces verts et d'arbres en milieu bâti, ainsi que le maintien de voies cyclables et de chemins pour piétons.
La répartition harmonieuse entre lieux d'habitation et lieux de travail, dotés de transports suffisants, était déjà prévue, de même que l'accès facilité aux équipements publics (écoles, loisirs, services).
Autrement dit – et finalement indépendamment de l’article constitutionnel sur le développement durable introduit 20 ans plus tard (art. 73 Cst.; introduit en 2000) – la base d’un développement durable était déjà posée avec les articles 1 et 3 de la LAT de 1980.
Aujourd’hui, face aux défis majeurs que sont le changement climatique et la crise de la biodiversité, prendre ces exigences au sérieux implique une orientation vers une durabilité forte: le système économique et le système social sont intégrés dans la biosphère, ils dépendent tous deux de sa préservation.
Malgré cette approche avant-gardiste de la LAT de 1980, le rapport sur le développement territorial de 2005 (résumé) met en évidence un constat largement partagé: l’étalement urbain et le mitage du territoire sont problématiques et non durables.
Le cadre légal est en grande partie considéré comme adéquat, alors que sa mise en œuvre est jugée perfectible. Ce diagnostic servira de base à la révision de la LAT acceptée par près de 63% des votants le 3 mars 2013 (votation suite à un référendum; Révision LAT 1). Celle-ci exige un développement vers l’intérieur avant de pouvoir à nouveau mettre en zone de nouvelles terres agricoles. Ce fut, dans les faits, un réel changement de paradigme.
Des attentes contradictoires au cœur du système #
La tension entre cadrage, intérêt public pour le plus grand nombre et propriété privée, ou en d’autres termes entre règles et liberté personnelle a – depuis les débuts – régulièrement refait surface. Cette tension est constitutive de la discipline de l’aménagement du territoire et du fait, qu’en Suisse, le sol est dans une large mesure en mains de propriétaires privés.
Aujourd’hui, plus de cinquante ans après l’adoption des bases constitutionnelles et de l’équilibre trouvé, les critiques adressées à l’aménagement du territoire – ou les craintes d’une ingérence trop importante dans les affaires privées – se répètent.
La planification est à nouveau perçue comme un obstacle.
La conséquence logique de cette perception est d’exiger la suppression de règles, dans l’idée que cela permettrait de lever des blocages et d’accélérer la construction, notamment de logements.
Une confusion fréquente #
Les contraintes ne résultent toutefois pas de la planification, mais bien de la rareté du sol et de la multiplicité des usages.
Sans cadre légal, ces contraintes ne vont pas disparaître.
Elles risquent au contraire de favoriser la loi du plus fort au détriment d’une qualité de vie pour toutes et tous.
Chercher des raccourcis mène le plus souvent à une impasse.
Au risque de me répéter: dans un pays où l’espace est rare et les usages nombreux, les conflits d’objectifs sont pratiquement inévitables. La tâche de l’aménagement du territoire consiste dès lors à procéder à une pesée des intérêts complète et exigeante, sur la base des buts et principes de la LAT, mais qui soit également adaptée aux réalités du lieu et au cas d’espèce – comme le prévoit d’ailleurs l’article 3 OAT depuis 1989 déjà. Chercher des raccourcis mène le plus souvent à une impasse: simplifier n’est possible qu’en assumant, simultanément, quels objectifs l’on est prêt à reléguer au second plan – voire à abandonner.
Sans planification
Une politique de coordination dans un système complexe #
L’aménagement du territoire est une politique de coordination. Elle relie des domaines qui, sans elle, évolueraient de manière indépendante et non coordonnée:
Le circuit à billes du Musée des transports de Lucerne pose également la question suivante: comment cohabitons-nous en Suisse?
(Source: Andy M. Flickr CC BY-SA 2.0)
logement, mobilité, environnement, économie, infrastructures, agriculture.
Cette fonction transversale explique à la fois son importance et sa complexité. Elle implique des arbitrages permanents, dans un contexte où les intérêts en présence sont légitimes et souvent contradictoires. Le territoire ne peut pas être optimisé pour un seul usage, il doit être organisé dans sa globalité.
Les critiques actuelles sont probablement aussi dues au fait que nous nous sommes habitués à l’étalement urbain, à des lieux sans âme, à des rues sans vie. Cela ne frappe plus.
Nous refusons de voir que rouvrir plus largement les possibilités de construire remettrait en cause l’équilibre trouvé et dégraderait encore davantage notre territoire suisse.
Conclusion – Notre maison commune #
L’aménagement du territoire permet de construire dans un cadre qui tient compte de la réalité: un espace limité, des usages multiples, des intérêts divergents. Le compromis posé en 1969 demeure au cœur du système. Il reconnaît la nécessité d’organiser l’utilisation du sol tout en garantissant les droits des propriétaires.
Remettre en cause cet équilibre ne supprime pas les conflits d’intérêts. Cela reviendrait à renoncer aux instruments permettant de les gérer.