Densifier avec qualité grâce au dialogue

Faire passer le développement vers l’intérieur avant le développement vers l’extérieur: la devise qui s’applique depuis l’entrée en vigueur de la révision de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT 1) le 1^er mai 2014 est on ne peut plus claire: lorsqu’une commune se développe, elle doit le faire d’abord dans le milieu bâti existant, et donc densifier, tout en veillant à la qualité.

En maints endroits, cependant, la mise en œuvre de la densification stagne. On en connait les raisons: les procédures sont longues, les responsabilités peu claires, les intérêts multiples et parfois opposés. Les projets échouent souvent en raison de l’opposition de la population, et ce alors même que tout le monde sait qu’il faudrait plus de logements.

On trouvera ci-dessous une liste des obstacles à la densification et les leviers pour les résoudre.

La densification souffre donc d’un problème d’acceptation. La population résidente ne la soutient que si elle préserve les qualités existantes, crée des plus-values et corrige des déficits ou comble des lacunes, par exemple grâce à

• des espaces extérieurs plus attrayants;
• plus de verdure;
• des distances plus courtes ou
• une infrastructure sociale.

Lorsque ces qualités font défaut, les projets rencontrent des oppositions, qui peuvent se traduire par exemple par le rejet dans les urnes de la révision du plan général d’affectation ou par des recours contre des plans spéciaux d’affectation ou des projets de construction concrets.

Consciente des défis à relever en pratique, la Conférence tripartite (CT) a lancé en 2022 un dialogue structuré entre les acteurs publics et privés, dans le but d’élaborer une compréhension commune du développement vers l’intérieur de qualité et de formuler des recommandations pratiques concrètes. Trois ans durant, les représentants des milieux concernés se sont réunis lors de sept ateliers, qui furent l’occasion de discussions intenses. EspaceSuisse a accompagné ce processus sur le plan technique.

Les participants ont défini un objectif commun, destiné à servir de base et d’orientation:

Aménager des espaces agréables à vivre, qui répondent aux besoins de 

• la société (égalité des chances, cohésion sociale),
• l’économie (consommation et production durables) et
• l’environnement (protection du climat, biodiversité)

et qui bénéficient de l’adhésion de la population.

Avant que le Dialogue CT puisse développer des recommandations pratiques, il a fallu dresser un état des lieux sur les trois champs d’action identifiés au début du processus: 

1. Les procédures et les processus de planification
2. La pesée des intérêts
3. Les obstacles à la densification et leurs leviers

Établi (en allemand) par EspaceSuisse, l’état des lieux analyse les documents existants et montre clairement que ce ne sont pas les connaissances sur la question qui manquent, mais leur application systématique.

Considérons maintenant de plus près les trois champs d’action.

Les procédures dans le milieu bâti sont complexes. Longs délais de traitement, demandes de compléments, manque de coordination entre les autorités aux différents échelons, prescriptions strictes en matière d’aménagement, sans oublier le manque de ressources – tous ces facteurs retardent les projets et augmentent les coûts.

Le droit de recours des associations est aussi souvent montré du doigt. L’analyse montre cependant qu’il n’est pas fondamentalement un obstacle à la densification. Les projets qui reposent dès le début sur un large consensus rencontrent rarement des oppositions. Il existe en revanche peu d’articles spécialisés sur les recours déposés par des particuliers. Les études sur les systèmes de recours (ARE/OFL) publiées dans le cadre du plan d’action sur la pénurie du logement et le rapport du Conseil fédéral en réponse à divers postulats concernant la politique du logement permettent cependant d’approfondir la question.

Pour le champ d’action «Procédures et processus de planification», le Dialogue CT recommande les pistes de solutions suivantes: des plans d’affectation plus ouverts et plus flexibles, une numérisation ciblée des procédures et l’utilisation d’instruments de planification innovants.

La pesée des intérêts est au cœur de l’aménagement du territoire. Elle doit être globale, adaptée à l’échelle de planification concerné et rigoureusement documentée. Si elle manque ou est incomplète, il peut arriver que les projets soient ultérieurement remis en question. Vous pourrez découvrir dans le paragraphe suivant comment éviter une telle situation.

Qu’il s’agisse de guides, de vidéos didactiques, de dossiers et d’articles spécialisés ou de directives cantonales, les documents spécialisés sur la pesée des intérêts ne manquent pas. Le véritable enjeu consiste donc à appliquer de manière rigoureuse cette dernière. Un constat central du Dialogue CT est que la pesée des intérêts est souvent utilisée comme justification a posteriori d’une décision déjà prise au lieu de servir de véritable outil d’aide à la décision, ce qui augmente considérablement le risque de recours et de ralentissements.

Donc:

Celui qui évite les points difficiles ou gênants lors de la première phase prend le risque que ceux-ci bloquent ensuite l’ensemble du projet.

Les obstacles à la densification peuvent être classés en quatre catégories:

• socioculturels: oppositions aux changements dans le quartier, attitudes NIMBY («not in my backyard», pas dans mon jardin), crainte de perdre des aires de verdure et des arbres;
• juridiques: prescriptions strictes, rapports de propriété complexes, dispositions de protection;
• techniques: stratégies peu claires, manques de ressources au niveau des autorités, infrastructures non dimensionnées pour la densité prévue; 
• économiques: coûts élevés du projet, insécurité en matière de planification, manque d’incitations à investir.

Les bonus d’utilisation, des règles flexibles en matière de stationnement, la mobilisation des zones à bâtir et les affectations transitoires sont des instruments qui ont fait leur preuve. Le point déterminant à cet égard est de les utiliser de manière conséquente et coordonnée. L’état des lieux établi par EspaceSuisse montre que des bons exemples existent. Il faut accroître leur visibilité – par exemple avec cet article…

Un résultat central du Dialogue CT interpelle et encourage à la fois: il apparaît en effet que tout ce qu’il faut pour un développement vers l’intérieur de qualité existe déjà: guides, bases légales, exemples de «bonnes pratiques», formations et dispositifs de soutien.

Nous n’avons donc pas besoin de plus de connaissances.

Mais de plus de courage et de davantage de confiance entre les acteur-es.

Le Dialogue CT a bien montré une chose:

Un développement vers l’intérieur de qualité est possible. S’il échoue, ce n’est pas faute d’instruments idoines, mais par manque de collaboration. Si l’on veut améliorer cette situation et mettre en œuvre avec succès une densification de qualité, il est impératif de tenir compte des facteurs suivants:

1. Une affaire de conviction plus que de cadre légal  #

Les bases légales sont nécessaires, mais sans compréhension commune de la qualité, les résultats restent aléatoires. Concrètement, cela implique de définir un objectif collectif clair et partagé, de fixer des critères de qualité contraignants et d’avoir le courage de les exiger dans les procédures. Ainsi, les projets deviennent plus fiables, plus rapides et mieux acceptés.

2. Un dialogue précoce et structuré #

Des procédures coopératives avec des règles du jeu claires réduisent les conflits et les corrections ultérieures. Plus tôt les parties prenantes (autorités, propriétaires, planificateurs, population, associations) se mettent autour de la table, meilleures sont les solutions – sur les plans technique, juridique et politique.

3. Des compétences claires #

Les projets complexes exigent: une responsabilité et un leadership visibles, un guichet et une coordination centraux, une instance qui modère, fixe des priorités et met en réseau. Cela crée de la fiabilité pour la politique, l’administration, les investisseurs et la population.

4. Des aménagements qui répondent aux besoins #

La densification convainc lorsqu’elle améliore le quotidien: espaces extérieurs agréables à vivre, infrastructures sociales, courtes distances, protection du climat et biodiversité. Des exigences contraignantes et compréhensibles traduisent ces qualités pour toute personne concernée.

5. Une vision d’ensemble plutôt que des projets isolés #

Sans objectif supérieur, le développement vers l’intérieur reste fragmenté. Les instruments stratégiques (concepts directeurs, plans directeurs, masterplans, etc.) coordonnent les thématiques sectorielles, hiérarchisent les secteurs à développer et accélèrent la mise en œuvre.

Trois ans durant, le Dialogue CT a permis aux pouvoirs publics et aux acteurs du privé de mieux se connaître, de discuter ouvertement et de développer une compréhension commune sur la densification et ses enjeux. Ces échanges et cette réflexion partagée font toute la valeur de ce projet et on ne saurait la sous-estimer. Les actrices et les acteurs sont invités à transporter cette compréhension dans leur organisation et à la vivre au quotidien.