«La LAT 1 porte ses fruits»

Roman Mayer, vous êtes en poste depuis environ six mois. Qu’est-ce qui vous a le plus surpris pendant cette période?

Le fait d’avoir dû revoir mes priorités par rapport à ce que j’avais imaginé.

Dans quel sens?

Je m’attendais à me plonger d’abord dans les différents dossiers, mais j’ai vite compris que je devais commencer par m’occuper de l’office lui-même. Cela s’explique avant tout par le départ à la retraite en avril 2026 de Stephan Scheidegger, le directeur suppléant, après 32 ans de service. Cette succession est, par la force des choses, l’occasion de s’interroger: qu’est-ce qui fonctionne bien? Faut-il procéder à des ajustements? Où fixer les priorités? Dès le premier mois, j’ai rencontré plusieurs collaboratrices et collaborateurs pour discuter de questions d’organisation. Heureusement, deux dossiers majeurs – la LAT 2 et «Transports’45» – étaient déjà bien lancés. Cela m’a permis de me consacrer d’abord aux structures et à l’organisation interne.

Comment l’avez-vous vécu?

Disons que ça n’a pas été une partie de plaisir. J’aurais préféré commencer par prendre mes marques et observer le fonctionnement de l’office.

Qu’est-ce qu’un bon aménagement du territoire?

Dans l’idéal, l’aménagement du territoire prend son temps, dispose de ressources suffisantes et passe par une pesée rigoureuse des intérêts. Mais le monde a changé. Certains domaines, comme la transition énergétique, sont soumis à une forte pression. Là, il faut aller vite, quitte à faire des compromis. Ce n’est pas forcément une mauvaise chose. Il était important que les politiques aient accélé le rythme.

Où, par exemple?

Je pense notamment à l’offensive solaire, dite Solarexpress, qui vise à accélérer le développement de grandes installations photovoltaïques, ou encore aux 15 projets issus de la table ronde sur l’énergie hydraulique.

Votre compréhension de l’aménagement du territoire a-t-elle changé depuis votre passage de l’OFEN à l’ARE, compte tenu notamment des défis dans le domaine de l’énergie?

Non, je ne dirais pas cela. De manière générale, l’aménagement du territoire repose toujours sur une pesée des intérêts.[MZ1] [DJ2]  À l’OFEN, j’ai toutefois constaté que ce processus pouvait traîner en longueur. L’enjeu consiste à assurer une pesée rigoureuse des intérêts tout en aboutissant à une décision. Je vois un besoin d’agir tant dans la prise de décision que dans les processus.

Pour les simplifier?

Oui, par exemple. Parfois, il faudrait aller plus vite à l’essentiel. On peut planifier indéfiniment, ou alors se décider et trancher. Il y a là un potentiel. Une procédure plus rapide a aussi du bon.

Cela peut être perçu comme une forme d’impatience. Une pesée minutieuse des intérêts demande justement du temps.

Ce n’est pas contradictoire. On peut examiner les choses de manière rigoureuse, mais il faut aussi finir par se décider.

Avant d’aborder certains thèmes plus en détails, nous vous invitons à répondre brièvement aux deux questions suivantes : où en est le développement territorial en Suisse?

Du côté des mises en zone à bâtir. La LAT 1 porte ses fruits.

Et où les choses fonctionnent-elles moins bien?

Dans les procédures. Là, il faudrait accélérer le rythme.

Où situez-vous les priorités stratégiques pour les prochaines années?

Dans les transports, l’énergie et la construction de logements.

Attardons-nous un peu sur le logement. Dans plusieurs régions du pays, les logements abordables se font rares. Est-ce la faute de l’aménagement du territoire, comme on l’entend et le lit régulièrement?

Non. La situation est complexe et implique de nombreux acteurs. L’aménagement du territoire n’est pas responsable, c’est juste un instrument.

Quel rôle joue-t-il alors dans la pénurie de logements?

Dans les entretiens que je mène, le terme d’aménagement du territoire revient souvent lorsqu’il est question de mesures possibles. J’ai l’impression que de nombreux acteurs y voient un levier important pour orienter la situation.

La Confédération est très active. L’OFL est en première ligne avec la «table ronde sur la pénurie de logements». Comment l’ARE peut-il renforcer son rôle?

Lors d’une récente séance des directeurs cantonaux des travaux publics et de l’aménagement du territoire, j’ai demandé de quelle manière l’ARE pourrait soutenir les cantons. Ceux-ci considèrent toutefois cette question comme relevant avant tout des compétences cantonales et communales. Ce que j’ai retenu, c’est que l’ARE devrait principalement examiner s’il existe, au niveau fédéral, des obstacles qui entravent l’action efficace des cantons et des communes. C’est également ainsi que je vois les choses: il s’agit avant tout de créer des marges de manœuvre pour l’échelon local.

Y a-t-il déjà du concret?

Pas encore. Mais là aussi, l’accélération des procédures est un sujet important. Certes, la Confédération n’a que peu de compétences pour intervenir dans les procédures cantonales, mais nous avons identifié quelques pistes. C’est là que l’ARE souhaite proposer des solutions.

La population s’oppose régulièrement à des projets de densification. Que faut-il pour améliorer les chances d’acceptation d’un développement vers l’intérieur?

Il faut mettre en évidence les avantages. La densification souffre injustement d’une mauvaise image. De nombreux projets réussis montrent qu’il est possible de densifier un quartier tout en le revalorisant.

Quand est-ce qu’un développement vers l’intérieur est réussi?

Par exemple, quand il va de pair avec un aménagement de qualité des espaces extérieurs ou qu’il donne naissance à un quartier vivant.

La Confédération devrait-elle fixer des directives plus claires aux cantons et aux communes afin d’atteindre la qualité requise?

Non, on ne peut pas l’imposer. Il faut sensibiliser, et nous y travaillons par différents moyens. Nous avons récemment élaboré un guide sur le développement de l’urbanisation, et le site densipedia.ch d’EspaceSuisse propose de nombreux exemples concrets. Il est dans l’intérêt de chaque canton et de chaque commune d’exiger un niveau de qualité élevé. La Confédération ne devrait pas s’en mêler, même si l’objectif d’un développement vers l’intérieur de qualité est indiscutable. 

Il arrive régulièrement que des projets soient retardés ou empêchés, non pas à cause de leur qualité, mais en raison d’intérêts particuliers.

Oui, des interventions politiques ont déjà été déposées à ce sujet. La question est aussi discutée dans les milieux professionnels: faut-il limiter le droit de faire opposition, et si oui, comment? Aujourd’hui, toute personne habitant à proximité peut en principe invoquer n’importe quel motif pour tenter de bloquer un projet. On pourrait imaginer qu’à l’avenir, les oppositions doivent se limiter davantage aux éléments qui affectent le propre bien-fonds. L’ARE montrera, dans le rapport sur les interventions précitées, comment cela pourrait être mis en œuvre.

Soutiendriez-vous une telle limitation?

À titre personnel, je trouve cette approche pertinente, oui, mais c’est une décision politique. Ici aussi, ce sont avant tout les cantons qui ont leur mot à dire. Mais les interventions parlementaires sont une bonne occasion d’en discuter politiquement.

Qui veut bloquer un projet trouvera toujours un moyen de le faire. Ne faut-il pas plutôt miser sur une participation plus large, à un stade précoce?

L’un n’exclut pas l’autre. C’est une bonne idée d’impliquer la population en amont afin de favoriser l’acceptation des bons projets. Mais il y aura toujours des gens qui refuseront de jouer le jeu. Je ne veux en aucun cas diaboliser les oppositions. Elles sont légitimes dans un État de droit et sont justifiées lorsque des lois pourraient être enfreintes. Mais il revient à la politique de fixer les limites entre intérêts privés et intérêts publics. Personnellement, cela me gêne qu’un particulier puisse s’opposer à un projet en invoquant des arguments qui ne le concernent pas directement.

Passons au Projet de territoire Suisse mis à jour, un projet d’envergure sur le point d’être mis en œuvre. Quelles améliorations concrètes vont en résulter pour le pays?

À mon avis, l’intérêt du Projet de territoire ne réside pas seulement dans son contenu, mais aussi dans le processus. Les trois niveaux de l’État se sont mis d’accord sur un cadre d’orientation commun pour la Suisse de demain. C’est une belle performance, et je remercie tous ceux et celles qui y ont contribué. Je suis conscient que la mise en œuvre sera parfois difficile au quotidien, d’autant plus que le Projet de territoire n’est pas juridiquement contraignant. Cela reste malgré tout un instrument central de l’aménagement du territoire, comme cela s’est vu ces dix dernières années. Le fait de tirer tous à la même corde nous a beaucoup aidés, et cela doit continuer ainsi à l’avenir.

Vu l’énorme travail que cette mise à jour a demandé, n’aurait-on pas pu faire preuve d’un peu plus d’ambition?

Je pars du principe que la Confédération, les cantons et les communes adhèrent à l’orientation qu’ils ont définie ensemble. La Confédération a le mandat constitutionnel de favoriser la collaboration intercantonale. Avec le Projet de territoire, nous avons tracé une voie commune. Maintenant, c’est aussi aux cantons et aux communes de poursuivre dans cette direction et de s’atteler aux six objectifs convenus.

Quel doit être ici le rôle de l’ARE, selon vous?

Nous voulons nous aussi contribuer à ce que le Projet de territoire ne finisse pas au fond d’un tiroir. Nous discutons en ce moment des points forts à privilégier, mais rien n’est décidé pour l’instant. L’ARE veillera, lors de l’approbation des plans directeurs cantonaux, à ce que le Projet de territoire y soit bien pris en compte. 

Autre sujet: les transports, qui figurent parmi vos priorités. L’un des objectifs de l’aménagement du territoire est de gérer efficacement les transports. Avec le projet d’extension «Transports’45», on a l’impression qu’on suit surtout la demande pour répondre à toutes sortes de désirs.

Je ne vois pas les choses ainsi. Les moyens financiers sont bien trop limités pour répondre à toutes les demandes. C’est pourquoi il faut fixer des priorités pour les infrastructures, en tenant compte de nombreux critères différents.

Que peut faire l’ARE à ce sujet?

Nous sommes l’un des trois offices fédéraux impliqués dans la direction du projet. Nous préparons actuellement les documents destinés à la procédure de consultation, en tant que responsables de la coordination de tous les modes de transport et des programmes d’agglomération.

Pour les questions de mobilité dans une perspective globale d’aménagement du territoire, c’est l’ARE qui est aux commandes. Peut-il s’imposer face à l’OFROU ou à l’OFT?

Cette question ne se pose pas en ces termes dans le cadre de «Transports’45». Pour définir les priorités entre les différents projets de transport, la Confédération a délibérément sollicité une expertise externe. Celle-ci a été largement acceptée. Au DETEC, on s’accorde pour dire qu’il ne faut pas s’en écarter sans raison valable. 

Pourtant, les activités de l’OFROU et de l’OFT ont des incidences énormes sur le territoire. L’ARE peut-il réellement coordonner la mobilité dans une perspective globale, comme le prévoit l’aménagement du territoire?

Il existe une coordination globale, par exemple à travers le volet stratégique du plan sectoriel des transports. Nous sommes en échange permanent avec l’OFROU et l’OFT. Il n’y a aucun projet où l’ARE ne puisse pas défendre sa position au sein du DETEC. 

La mise en œuvre en cours de la LAT 2 sur les constructions hors zone à bâtir est exigeante. C’est maintenant aux cantons d’agir. Quel est ici le rôle de la Confédération?

Nous sommes à disposition en cas de besoin et pour toute question. Mais les cantons s’engagent déjà avec beaucoup d’entrain dans la mise en œuvre de la LAT 2. Ils en sont tout à fait capables.

Y a-t-il des domaines où un soutien de l’ARE pourrait s’avérer pertinent?

Oui, des questions vont sans doute se poser dans le cadre de l’approche dite territoriale, par exemple. La loi est formulée de manière assez ouverte, et le Conseil fédéral doit aussi approuver l’application de ce nouvel instrument à travers les plans directeurs cantonaux. Il y aura sans doute des échanges entre les cantons et l’ARE à ce sujet. Nous apportons aussi un soutien ciblé à certains projets cantonaux, comme celui lié à l’habitat dispersé dans la «Grossteiler Ebene», à Giswil, dans le canton d’Obwald. 

Et au final, chaque canton fait quand même les choses à sa manière. Est-ce un problème?

Non, c’est le fédéralisme, et c’est voulu ainsi. Je ne trouve pas cela forcément négatif. On peut apprendre les uns des autres.

Y a-t-il un moment où le fédéralisme devient un obstacle à un aménagement du territoire cohérent?

Chaque canton a ses propres besoins et ses propres défis. Les gens sur place savent le mieux ce dont ils ont besoin. On doit aussi pouvoir faire des «erreurs». Les bons exemples n’existent que parce qu’il y en a aussi de mauvais. Cela demande un peu de courage. L’ARE s’efforcera de donner de la visibilité aux bons exemples. Et ce n’est pas non plus comme si les cantons se désintéressaient de ce qui se passe ailleurs. Citons par exemple les projets-modèles, qui visent précisément le transfert de connaissances. Et ça fonctionne!

Vous avez mentionné l’approche territoriale. L’objectif de stabilisation est au cœur de la LAT 2 et marque un changement de paradigme. Comment parvenir à stabiliser concrètement le nombre de bâtiments ainsi que la surface imperméabilisée en dehors des zones à bâtir?

Il faut d’abord disposer de données fiables pour pouvoir recenser correctement l’activité de construction. Et ça, c’est déjà un sacré défi. Ensuite, chaque canton devrait réfléchir à sa stratégie de stabilisation. La balle est désormais dans leur camp.

La collaboration entre l’ARE et les cantons est essentielle. Qu’est-ce qui est important pour vous à ce sujet?

Mon ambition est d’offrir aux cantons les meilleures conditions possibles pour qu’ils puissent faire leur travail. Je souhaite un échange ouvert et transparent.

Les transports, l’énergie et la construction de logements sont vos thèmes prioritaires. À quoi verra-t-on, dans trois ou cinq ans, que l’aménagement du territoire va dans la bonne direction?

Pour moi, il est important de poursuivre la LAT 1 de manière cohérente. Il n’y a pas d’alternative au développement vers l’intérieur. Les mises en zone à bâtir sur des terrains vierges ne sont toujours pas susceptibles de recueillir une majorité politique, même si certaines voix les réclament. Le principe de base bénéficie d’un large soutien, malgré la pénurie de logements. En matière d’énergie, je souhaite que nous avancions rapidement dans le développement des capacités. Ce développement est voulu politiquement, et l’ARE doit faire sa part. Enfin, en matière de transports, je fonde de grands espoirs sur les programmes d’agglomération, qui constituent un instrument très efficace. D’une manière générale, j’estime qu’il n’est pas nécessaire d’inventer du nouveau, mais plutôt d’appliquer de façon cohérente ce qui existe déjà.