«L’environnement construit devrait ­répondre aux besoins de nos petits-enfants»

Quel est l’état d’esprit des communes que vous conseillez en Suisse orientale?

Dans le canton de Saint-Gall, par exemple, ce n’est pas seulement le plan directeur qui a été révisé, mais aussi la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions. Cela signifie que les 77 communes du canton ont dû procéder à une révision totale de leur plan de zones, tout en élaborant des concepts de développement vers l’intérieur. Cela met le système à rude épreuve, parce que c’est trop d’un coup. Néanmoins, toutes les autorités auxquelles j’ai affaire reconnaissent désormais la nécessité de développer l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti.

Les communes sont aujourd’hui tenues d’élaborer des concepts de développement vers l’intérieur, et donc d’adopter une approche stratégique. Perçoivent-elles cela comme un progrès ou comme un fardeau?

Ce n’est pas à proprement parler un fardeau, mais cela demande de la patience. Le processus qui va de l’élaboration d’une stratégie à l’adoption d’un plan d’affectation contraignant pour les tiers est très long et exigeant. Les communes ont dû augmenter considérablement leur budget d’aménagement, ce qui n’est pas allé sans mal pour certaines d’entre elles. Les coûts de la planification territoriale sont un sujet de préoccupation majeur dans de nombreuses assemblées communales.

Que conseillez-vous aux petites communes qui disposent de peu de moyens financiers et de compétences techniques?

Il est important qu’elles s’adjoignent les services d’un bon bureau d’urbanisme, qui soit en mesure d’établir les données de base avec tout le sérieux requis, en collaboration avec les autorités communales.

Les communes reçoivent-elles assez de soutien de la part des cantons, ou sont-elles livrées à elles-mêmes face aux défis de la LAT 1?

Mon expérience montre que les services cantonaux répondent présent lorsqu’on fait appel à eux, par exemple pour participer à un atelier stratégique dans une commune. Mais les cantons sont également très sollicités, voire débordés, parce que les capacités ou les professionnels compétents font défaut, et parce qu’il émerge sans cesse de nouvelles problématiques, qu’elles soient liées à la jurisprudence ou aux évolutions sociétales.

Dans quels domaines les communes ont-elles le plus besoin d’appui?

Les communes ont besoin de conseils en lien avec les aspects techniques de l’aménagement et du développement territorial. Aujourd’hui, elles ne sont plus en mesure de gérer les questions liées à leur plan d’affectation et à leur règlement de construction sans l’aide d’un bureau d’aménagement et/ou d’un juriste externe. Les procédures sont également devenues beaucoup plus lourdes et complexes.

À quel niveau?

Au fil des années, la participation n’a cessé de prendre de l’importance, au point de devenir – du moins dans le canton de Saint-Gall – un véritable dogme. Du point de vue du processus de planification, cela soulève des questions très concrètes: faut-il d’abord procéder à l’examen préalable, puis lancer la procédure participative, ou est-il plus judicieux de mener les deux en parallèle? Accomplir successivement les deux étapes demande beaucoup de temps. Mais les mener de front comporte le risque que l’examen préalable entraîne des modifications importantes et qu’une nouvelle procédure de participation doive être engagée. De nos jours, tout est très formel, et tant les communes que les services cantonaux se soucient avant tout des erreurs formelles.

À juste titre?

En partie oui. Les avocats commencent toujours par s’intéresser aux aspects formels. Malheur à celui qui commet une irrégularité formelle, par exemple dans le cadre d’un concours!

Est-ce à dire que les erreurs de nature formelle freinent le développement vers l’intérieur?

Oui, par rapport à la manière dont les choses se passaient il y a dix ou quinze ans, c’est clairement le cas. Dans mes mandats, le processus vient toujours en premier; il faut que tout soit correct sur le plan formel. De fait, l’aménagement du territoire a tendance à se réduire à un exercice de comptabilité, notamment en ce qui concerne les capacités des zones à bâtir. On calcule beaucoup, et les questions de planification proprement dites passent souvent au second plan.

Le dimensionnement des zones à bâtir n’en reste pas moins l’un des enjeux majeurs de la LAT 1. Il faut que les communes adaptent leurs zones à bâtir aux besoins.

Tout à fait, je suis favorable à ce que les zones à bâtir soient adaptées aux besoins des quinze années à venir. Mais aujourd’hui, on aborde la problématique de façon souvent trop sectaire ou, du moins, très restrictive. C’est par exemple le cas dans le canton de Saint-Gall, où les associations environnementales reprochent au canton d’être trop permissif avec les communes en matière de dimensionnement des zones à bâtir. Le fait de trop se focaliser sur les chiffres peut aussi avoir un effet paralysant.

Cela n’est-il pas dû en partie à la complexité des calculs nécessaires?

Si, bien sûr. Mais en fin de compte, le but est de parvenir à des solutions judicieuses en termes d’aménagement du territoire. Par rapport à l’époque où j’étais aménagiste cantonal, mon point de vue a un peu changé, parce que je dois désormais chercher des solutions à l’échelle de parcelles isolées, avec le regard de l’investisseur.

C’est quoi, une bonne solution, ou une bonne ­planification?

Une bonne planification tient compte de tous les intérêts pertinents, notamment des intérêts publics comme ceux de la population ou de la biodiversité. Mais il s’agit de ne pas négliger non plus les intérêts privés, comme ceux des propriétaires. Leur compatibilité avec le développement territorial souhaité doit rester le critère de référence lors de la pesée globale des intérêts.

Nous reviendrons encore sur les investisseurs privés. La pesée des intérêts, que vous venez d’évoquer, est aujourd’hui censée tout régler. Disposons-nous des bons instruments pour répondre aux défis actuels?

Au niveau des plans d’affectation et des plans d’affectation spéciaux, les instruments usuels sont, en soi, suffisants. Ce qui est déterminant, toutefois, c’est la manière de les appliquer. À cet égard, la plus grande transparence est de rigueur. Les marges de manœuvre existent, mais il faut que la manière dont les intérêts sont identifiés, pondérés et mis en balance soit parfaitement claire. Lors de l’établissement des plans d’affectation, le rapport établi par la commune – conformément au fameux article 47 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire – revêt une grande importance. L’expérience professionnelle de ceux qui doivent appliquer les plans constitue un autre aspect déterminant.

Quels sont, selon vous, les grands défis du développement vers l’intérieur?

La complexité est un défi majeur. Le développement vers l’intérieur ne passe pratiquement plus que par des plans d’affectation spéciaux. Or, ces plans doivent répondre à des exigences très élevées. On considère aujourd’hui le plan d’affectation spécial comme une sorte de panacée. Il doit intégrer de multiples aspects: urbanisme, architecture, espaces verts et de sociabilité, biodiversité, mobilité, énergie, adaptation au changement climatique, promotion de l’exercice physique, etc. Répondre à toutes ces exigences est extrêmement complexe. Bien sûr, il faut s’y efforcer, mais les propriétaires privés qui souhaitent construire de manière durable – a fortiori dans l’existant – atteignent leurs limites. L’investissement nécessaire est considérable, même dans les grandes opérations.

À quels obstacles la densification se heurte-t-elle dans les communes que vous conseillez?

L’un des principaux réside dans les possibilités d’opposition. De nos jours, on peut facilement retarder un projet de cinq ou dix ans pour une bagatelle. Peut-être devrions-nous ­reconsidérer certains droits de voisinage et ne plus admettre les oppositions qu’en cas de motifs sérieux – pas quand une fenêtre fait un demi-mètre de trop. Je sais que c’est un sujet controversé, mais nous devrions l’aborder.

Quelles sont, selon vous, les causes de la résistance à la densification?

Beaucoup de gens, surtout dans les agglomérations, sont fatigués de la croissance. Dans ma commune, le printemps dernier, une vive discussion a éclaté parce qu’il était prévu de construire sur une prairie bien centrée, qui était classée en zone à bâtir depuis 40 ans. Certains ont même proposé de préserver cet espace et de classer de nouveaux terrains à la périphérie du village, ce qui est diamétralement opposé aux objectifs de la LAT 1.

Cet exemple ne relève-t-il pas plutôt du syndrome NIMBY, «not in my backyard», c’est-à-dire «pas dans mon jardin»? Densifier, oui, mais pas à côté de chez moi?

Oui, le syndrome NIMBY joue un rôle non négligeable. J’ai l’impression que la pandémie de coronavirus a exacerbé l’intolérance. Mais en même temps, la lassitude générale à l’égard de la croissance augmente aussi.

Les gens sont-ils fatigués de la croissance ou de la ­densification?

De la croissance. Avec une immigration annuelle de 70’000 personnes, qui constituent par ailleurs une main-d’œuvre bienvenue, il faut construire 35’000 nouveaux logements par année. Cette évolution préoccupe les gens. La mobilité augmente, nos routes sont surchargées, et continuer d’augmenter les capacités du réseau n’est pas une solution durable. La pression exercée par les activités de loisirs s’est, elle aussi, sensiblement accrue, que ce soit en forêt ou dans les lieux touristiques les plus fréquentés. Notre forte croissance démographique engendre des besoins. Tout cela rend les gens las de la croissance. Le syndrome NIMBY se manifeste de façon particulièrement palpable dans les projets concrets.

Pourtant, il arrive aussi que les communes rurales se plaignent de ne plus pouvoir s’étendre, puisque, en vertu de la LAT 1, la croissance est censée se concentrer dans les régions urbaines.

C’est vrai. Mais ces communes disposent elles aussi de zones à bâtir capables de couvrir les besoins pour les quinze années à venir. Elles peuvent donc continuer de croître, même si ce n’est plus en superficie. Les communes rurales présentent, elles aussi, un certain potentiel de densification, même si les conditions ne sont pas tout à fait les mêmes que dans les villes, et qu’il s’agit peut-être de construire des bâtiments de trois niveaux plutôt que de six.

Dans le cadre de la campagne de votation relative à la LAT 1, on n’a pas envisagé que le marché du logement puisse s’assécher autant qu’il ne l’a fait dans certaines régions. Qu’est-ce qui est allé de travers?

Je crois que rien n’est allé de travers. Il est tout simplement beaucoup plus facile de construire en rase campagne qu’à l’intérieur du milieu bâti existant. L’époque où il suffisait de dessiner une nouvelle couronne autour des localités pour créer de nouveaux terrains à bâtir est révolue. Le développement vers l’intérieur implique d’autres processus; construire dans l’existant est bien plus exigeant et demande beaucoup plus de temps.

Comment une commune peut-elle relancer la construction de logements?

Dans le cadre de sa planification directrice, une commune peut élaborer une stratégie foncière. La question est alors de savoir ce qu’elle entend faire de ses propres terrains et immeubles. Une politique foncière active pourra accroître sa marge de manœuvre. Une autre question déterminante est de savoir comment une commune peut soutenir les investisseurs privés. Prenons l’exemple de la commune saint-galloise de Gossau: dans le cadre d’une convention de droit administratif, celle-ci a pris à sa charge une partie des coûts d’une étude sur le transport et d’un concours pour un projet privé. Si le futur plan d’affectation spécial est approuvé, l’investisseur devra rembourser ce montant. En procédant ainsi, la commune assume une partie des risques. Les communes devraient s’efforcer d’agir de manière plus agile, sur la base de ce genre d’accords. Pour un exécutif communal, il est certes peu agréable de se voir reprocher, lors d’une assemblée publique, de prendre des initiatives qui ne relèvent pas de ses missions fondamentales. Pourtant, le développement vers l’intérieur fait bien partie des missions fondamentales d’une commune.

Dans les milieux bourgeois, l’idée de politique foncière active reste assez mal vue. Peut-être faut-il du temps pour que les communes sceptiques prennent conscience de la marge de manœuvre qu’une telle politique peut leur offrir?

Je crois que cela dépend surtout des personnes. Tel président de commune parviendra à se faire octroyer par l’assemblée communale des compétences financières élargies, alors que tel autre se montrera peu intéressé à mener une telle politique.

Vous conseillez aussi des investisseurs privés. Les objectifs de la LAT 1 sont-ils bien intégrés dans ces milieux?

Désormais, les grands investisseurs ont bien intégré ces objectifs. Lors d’un récent colloque, le directeur général d’une grande société d’investissement a déclaré que, de nos jours, un projet de développement vers l’intérieur devait comporter au moins un tiers, voire 50 pour cent de logements d’utilité publique pour que la population y adhère. Toutefois, dans les communes où l’entrepreneur local a construit des immeubles pendant 50 ans, il existe encore un certain décalage par rapport aux ambitions de la LAT 1.

Que recouvre pour vous la notion de qualité en matière d’urbanisation?

Un projet de qualité est un projet qui s’intègre bien dans le site et qui présente des qualités urbanistiques. Nous construisons pour les 50 à 100 prochaines années et concevons donc aujourd’hui les villes et villages du futur. Nous avons parfois du mal à en prendre conscience. Par ailleurs, il est important que les habitants et habitantes d’un lieu s’y sentent bien. Il faut que les espaces de sociabilité soient adéquatement conçus. Il devrait y avoir de la place pour la biodiversité et suffisamment d’ombre, avec des espèces d’arbres résistantes aux grandes chaleurs. L’environnement construit devrait répondre aux exigences liées à un approvisionnement énergétique neutre en CO2 ou à l’augmentation des fortes précipitations. Il devrait répondre aux besoins de nos petits-enfants!

Comment les communes abordent-elles le défi toujours plus urgent du changement climatique?

Là aussi, il existe des différences entre ville et campagne. Dans les villes, la problématique est clairement perçue. Dans les communes rurales, le changement climatique et la nécessité de s’y adapter sont aussi un sujet de discussion, mais moins présent. La nouvelle loi du canton de Saint-Gall sur l’aménagement du territoire et les constructions prévoit par exemple que les communes puissent définir des indices de surface verte, mais elles n’y sont pas contraintes. Dans les communes rurales, c’est à peine si la question d’introduire une telle réglementation fait l’objet de la moindre discussion. Cela tient notamment au fait qu’à la campagne, on est en quelques minutes dans la forêt.

Pour conclure cet entretien, j’aimerais vous demander de compléter les deux amorces de phrase suivantes. La LAT 1 nous oblige à…

…faire un usage judicieux et mesuré du sol et à promouvoir le développement vers l’intérieur.

La LAT 1 nous permet de ...

…remettre la qualité de l’urbanisation au centre de nos pré­occupations.