«Die künftigen Siedlungen sollten enkeltauglich sein»

Wie ist die Stimmung in den Gemeinden, in denen Sie in der Ostschweiz als Berater unterwegs sind?

Im Kanton St. Gallen zum Beispiel wurde nicht nur der Richtplan revidiert, sondern auch das Planungs- und Baugesetz wurde totalrevidiert. Das heisst, alle 77 Gemeinden müssen zwingend eine Totalrevision des Zonenplans durchführen und gleichzeitig Innenentwicklungskonzepte erarbeiten. Dies überfordert das System, weil es zu viel auf einmal ist. Dennoch anerkennen inzwischen alle Behörden, mit denen ich zu tun habe, durchaus die Notwendigkeit dieser Innenentwicklung.

Innenentwicklungskonzepte, also strategisch unterwegs zu sein, ist heute Pflicht für die Gemeinden. Sehen die Gemeinden dies als Errungenschaft oder als Bürde?

Es ist keine eigentliche Bürde, aber es erfordert Geduld. Dieser Prozess von der Strategieentwicklung bis zur grundeigentümerverbindlichen Ortsplanung dauert sehr lange und ist aufwändig. Die Gemeinden mussten ihre Planungsbudgets massiv erhöhen, was einigen Mühe bereitete. An vielen Gemeindeversammlungen sind die Kosten für die Raumplanung ein grosses Thema.

Was raten Sie einer kleineren Gemeinde mit geringen finanziellen und fachlichen Ressourcen?

Es ist wichtig, ein gutes Planungsbüro zur Seite zu haben, das die Grundlagen zusammen mit den Gemeindebehörden seriös erarbeitet.

Erhalten die Gemeinden von den Kantonen genug Unterstützung oder werden sie ein bisschen allein gelassen mit den Herausforderungen von RPG 1?

Nein, meine Erfahrungen zeigen, dass die kantonalen Stellen kommen, wenn sie gerufen werden, zum Beispiel an einen Strategie-Workshop einer Gemeinde. Aber auch die Kantone sind alle stark gefordert und teilweise auch überfordert, weil die Kapazitäten oder die Fachleute fehlen und weil immer wieder neue Fragestellungen auftauchen, sei dies aufgrund der Rechtsprechung oder wegen gesellschaftlichen Ansprüchen.

In welchen Bereichen sind die Gemeinden denn am meisten auf Unterstützung angewiesen?

Es braucht Beratung in der eigentlichen Fachdisziplin Raumplanung und -entwicklung. Die Gemeinden kommen heute nicht mehr ohne Planungsbüro und/oder externen Baujuristen aus, wenn es um den Nutzungsplan oder das Baureglement geht. Auch die Verfahren wurden massiv aufwändiger und komplexer und bereiten den Gemeinden Mühe.

Inwiefern?

Die Mitwirkung ist in den letzten Jahren immer wichtiger, ja, zumindest im Kanton St. Gallen gar zu einem Dogma geworden. Dabei stellen sich im Verfahrensprozess konkrete Fragen. Soll zuerst die Vorprüfung erfolgen und danach das Mitwirkungsverfahren, oder ist eine parallele Vorgehensweise besser? Erfolgen die beiden Schritte nacheinander, erfordert das viel Zeit. Erfolgen sie zusammen, birgt dies die Gefahr, dass wesentliche Änderungen aus der Vorprüfung resultieren und eine erneute Mitwirkung notwendig wird. Heutzutage ist alles sehr formal, und die Gemeinden und auch die kantonalen Stellen haben vor allem Respekt vor formalen Fehlern.

Zu Recht?

Teilweise ja. Anwälte gehen immer zuerst auf die Formalitäten los. Wehe, du machst einen formalen Fehler, zum Beispiel bei einem Wettbewerb!

Bremsen die formalen Fehler also die Innentwicklung?

Ja, im Vergleich zu vor 10 oder 15 Jahren ist dies eindeutig der Fall. Bei meinen Aufträgen steht der Prozess immer an erster Stelle, es muss formal alles korrekt sein. Die hohe Bedeutung der Formalitäten hat dazu geführt, dass die Raumplanung zur Rechnerei verkommt, etwa bei den Bauzonenkapazitäten. Es wird viel gerechnet, oft geraten planerische Argumente in den Hintergrund.

Die Bauzonendimensionierung ist allerdings ein Herzstück von RPG 1. Die Gemeinden sollen ihre Bauzonen dem Bedarf anpassen.

Absolut, ich bin ein Verfechter der Bauzonenanpassung an den Bedarf der nächsten 15 Jahre. Aber heute wird dies oft zu sektiererisch gehandhabt oder zumindest sehr restriktiv, wie zum Beispiel im Kanton St. Gallen, weil Umweltverbände dem Kanton vorwerfen, er sei zu grosszügig mit den Gemeinden bei der Bauzonendimensionierung. Eine übermässige Fokussierung auf die Zahlen kann auch lähmend wirken.

Ist dies nicht auch der komplexen Berechnung der Bauzonendimensionierung geschuldet?

Ja, sicher. Dennoch sollten am Ende gute planerische Lösungen möglich sein. Mein Blick hat sich im Vergleich zu meiner Zeit als Kantonsplaner etwas geändert, weil ich heute auf der Ebene einzelner Parzellen und mit den Augen des Investors Lösungen suchen muss.

Was ist eine gute Lösung, sprich eine gute Planung?

Eine gute planerische Lösung berücksichtigt möglichst alle relevanten Interessen, etwa jene der Bevölkerung oder der Biodiversität als öffentliche Anliegen. Aber auch private Interessen wie diejenigen der Grundeigentümer dürfen nicht vergessen gehen. Die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung muss bei einer umfassenden Interessenabwägung die zentrale Bezugsgrösse sein.

Auf die privaten Investoren kommen wir später noch zurück. Die Interessenabwägung, die Sie ansprechen, spielt eine wichtige Rolle und soll heute alles richten. Haben wir die richtigen Instrumente für die heutigen Herausforderungen und Anforderungen?

Die üblichen Instrumente bei der Nutzungs- und Sondernutzungsplanung sind vorhanden und ausreichend. Entscheidend ist jedoch, wie sie angewendet werden. Dabei ist Transparenz das oberste Gebot. Handlungsspielräume sind vorhanden, aber die Interessenabwägung muss nachvollziehbar aufgeschlüsselt werden – wie die Interessen ermittelt, gewichtet und abgewogen werden. Bei der Nutzungsplanung ist der erläuternde Bericht der Gemeinden – gemäss dem berühmten Artikel 47 der Raumplanungsverordnung – von grosser Bedeutung. Zudem ist die berufliche Erfahrung entscheidend, um die verschiedenen Instrumente anwenden zu können.

Welche Herausforderungen sehen Sie bei der Innenentwicklung?

Die Komplexität ist eine grosse Herausforderung. In den allermeisten Fällen läuft die Innenentwicklung nur noch über Sondernutzungspläne. Die Anforderungen an einen Sondernutzungsplan sind heutzutage sehr hoch. Der Sondernutzungsplan ist zur eierlegenden Wollmilchsau geworden. Er muss viele Aspekte berücksichtigen: Städtebau, Architektur, Grün- und Sozialraum, Biodiversität, Mobilität, Energie, Klimaanpassung und sogar die Förderung von Bewegung sind heute wichtige Themen. Es ist äusserst komplex, all diesen Anforderungen gerecht zu werden. Selbstverständlich sind sie notwendig, aber private Eigentümer, die nachhaltig bauen möchten – vielleicht im Bestand – stossen an ihre Grenzen. Auch bei grossen Arealentwicklungen ist der Aufwand enorm.

Welche Verdichtungshemmnisse begegnen Ihnen in Ihrer Beratung?

Eines der grössten Hemmnisse ist die Möglichkeit zur Einsprache. Heute ist es leicht, ein Bauvorhaben aufgrund einer Kleinigkeit um fünf oder zehn Jahre zu verzögern. Vielleicht sollten wir gewisse Nachbarrechte überdenken und Einsprachen nur noch bei fundamentalen Einwänden zulassen – nicht etwa, wenn ein Fenster einen halben Meter zu gross wird. Ich weiss, das ist eine kontroverse Diskussion, aber wir sollten sie führen.

Wo sehen Sie die Ursachen für diesen Widerstand?

Viele Menschen, vor allem in den Agglomerationen, sind wachstumsmüde. In meiner Wohngemeinde kam es im Frühjahr zu einer heftigen Diskussion, weil eine, seit vierzig Jahren eingezonte, zentral gelegene Wiese überbaut werden sollte. Es gab sogar sehr laute Stimmen, die vorschlugen, die zentrale Wiese zu schonen und stattdessen neues Land am Dorfrand einzuzonen, was diametral zum RPG 1 steht.

Geht es bei Ihrem Beispiel nicht eher um den NIMBY-Effekt? Also «not in my backyard». Innenentwicklung ja, aber nicht vor der eigenen Haustür.

Ja, der NIMBY-Effekt spielt eine grosse Rolle. Mir scheint, seit der Corona-Pandemie hat sich die Intoleranz verstärkt. Gleichzeitig nimmt jedoch auch die allgemeine Wachstumsmüdigkeit zu.

Sind die Menschen eher wachstumsmüde oder verdichtungsmüde?

Sie sind wachstumsmüde. Angesichts einer beispielsweise jährlichen Zuwanderung von 70’000 Menschen, die als Arbeitskräfte willkommen sind, benötigen wir jedoch 35’000 neue Wohnungen pro Jahr. Diese Entwicklung macht den Menschen Sorgen. Die Mobilität nimmt zu, unsere Strassen sind überlastet, und ein weiterer Ausbau ist keine nachhaltige Lösung. Auch der Druck der Freizeitaktivitäten hat stark zugenommen, sei es im Wald oder in den überfüllten Tourismusorten. Unsere stark wachsende Bevölkerung hat ihre Bedürfnisse. All dies generiert Wachstumsmüdigkeit. Der NIMBY-Effekt tritt dann bei konkreten Bauprojekten besonders deutlich zutage.

Allerdings beschweren sich ländliche Gemeinden zuweilen auch darüber, dass sie nicht mehr wachsen könnten, da das Wachstums gemäss RPG 1 hauptsächlich in urbanen Gebieten stattfinden soll.

Das stimmt. Dennoch verfügen auch diese Gemeinden über Bauzonen, die für die nächsten 15 Jahre den Bedarf abdecken. Sie können also wachsen, wenn auch nicht mehr in der Fläche. Auch ländliche Gemeinden haben Potenzial zur Verdichtung. Bei Innenentwicklungsprojekten geht es möglicherweise nicht um sechs Geschosse, sondern nur um drei. Die Rahmenbedingungen sind etwas anders als in der Stadt.

Bei der Abstimmung über RPG 1 wurde nicht diskutiert, dass der Wohnungsmarkt so stark austrocknen könnte, wie dies heute in gewissen Regionen der Fall ist. Was lief schief?

Ich glaube, es lief nichts schief. Es ist schlicht viel einfacher, auf der grünen Wiese etwas zu bauen als im Bestand. Die Zeiten sind vorbei, als für neues Bauland einfach ein weiterer Speckgürtel um die Siedlungsfläche angelegt wurde. Innenentwicklung bedingt andere Prozesse, das Bauen im Bestand ist sehr viel anspruchsvoller und zeitintensiver.

Wie kann eine Gemeinde den Wohnungsbau ankurbeln?

Gemeinden können im Rahmen der Richtplanung auch eine Liegenschaftsstrategie entwickeln. Dabei stellt sich die Frage, wie eine Gemeinde mit ihren eigenen Liegenschaften umgeht. Eine aktive Bodenpolitik kann Spielraum schaffen. Entscheidend ist auch, wie eine Gemeinde private Investoren unterstützen kann. Ein Beispiel aus Gossau: Die St. Galler Gemeinde übernahm im Rahmen einer verwaltungsrechtlichen Vereinbarung einen Teil der Kosten für eine Verkehrsstudie und für einen Wettbewerb bei einem privaten Projekt. Falls der Sondernutzungsplan genehmigt wird, muss der Investor den Betrag zurückzahlen. Damit trägt die Gemeinde einen Teil des Risikos. Gemeinden sollten versuchen, agiler zu handeln auf der Basis solcher Abmachungen. Allerdings ist es schwierig, wenn der Gemeinderat bei öffentlichen Versammlungen kritisiert wird, er übernehme Aufgaben, die nicht zu den Kernaufgaben der Gemeinde gehören. Dabei ist Innenentwicklung eine Kernaufgabe der politischen Gemeinde.

Die aktive Bodenpolitik hat in bürgerlich geprägten Kreisen nach wie vor einen schweren Stand. Ist es vielleicht auch eine Frage der Zeit, bis auch skeptische Gemeinden diesen Spielraum für sich entdecken? 

Ich glaube, es hängt eher von einzelnen Personen ab. Ein Gemeindepräsident kann es schaffen, sich an der Gemeindeversammlung höhere Finanzkompetenzen übertragen zu lassen, während ein anderer Gemeindepräsident sich weniger für aktive Bodenpolitik interessiert.

Sie beraten auch private Investoren. Sind die Ziele von RPG 1 gut verankert?

Bei den grossen Investoren sind sie inzwischen gut verankert. Auf einer Tagung sagte der CEO einer grossen privaten Investitionsfirma kürzlich, dass bei einem Innenentwicklungsprojekt heute mindestens ein Drittel oder gar die Hälfte gemeinnützige Wohnungen eingeplant werden müssen, damit die Bevölkerung dahintersteht und die Entwicklung mitträgt. In Gemeinden, in denen der lokale Bauunternehmer in den letzten fünfzig Jahren seine Mehrfamilienhäuser errichtet hat, gibt es jedoch noch immer Diskrepanzen zu den Vorstellungen von RPG 1.

Stichwort Siedlungsqualität: Was bedeutet dies für Sie?

Die Siedlungsqualität ist gut, wenn ein Projekt ins Ortsbild passt und eine städtebauliche Qualität aufweist. Wir bauen für die nächsten fünfzig bis hundert Jahre und planen daher heute die Städte und Dörfer von morgen. Manchmal haben wir damit noch Mühe. Zudem ist es wichtig, dass sich die Bewohnerinnen und Bewohner in einer Siedlung wohlfühlen. Die Qualität im Innern – ich nenne es Sozialräume – muss stimmen. Es sollte Platz für Biodiversität geben und ausreichend Beschattung mit hitzeresistenten Baumarten. Die Siedlung sollte den zukünftigen Anforderungen an eine CO2-neutrale Energieversorgung oder an Starkniederschläge gerecht werden. Sie sollte enkeltauglich sein!

Wie gehen die Gemeinden mit der zunehmend dringlichen Herausforderung des Klimawandels um?

Auch hier gibt es eine Stadt-Land-Diskussion. In den Städten ist das Thema klar angekommen. In ländlichen Gemeinden sind der Klimawandel und die Anpassung auch ein Thema, aber weniger präsent. Mit dem neuen St. Galler Planungs- und Baugesetz zum Beispiel können die Gemeinden die Grünflächenziffer regeln, müssen dies jedoch nicht. In ländlichen Gemeinden ist eine solche Regelung kaum eine Diskussion wert. Dies hängt auch damit zusammen, dass man auf dem Land innerhalb von ein paar Minuten im Wald ist.

Wir kommen zum Schluss, und ich möchte Sie bitten, die beiden folgenden Sätze zu ergänzen. Dank RPG 1 müssen wir …

… haushälterisch mit dem Boden umgehen und die Innenentwicklung vorantreiben.

Und dank RPG 1 dürfen wir …

… wieder die Qualität der Siedlungsentwicklung ins Zentrum rücken.