Innenentwicklung: Wer soll das bezahlen?

Eine qualitätsvolle Innenentwicklung ist zwar raumplanerischer Konsens, aber kein Sonntagsspaziergang. Verdichtung wird nur akzeptiert, wenn sie qualitätsvoll ist, das heisst, wenn Qualitäten erhalten, Defizite beseitigt und Mehrwerte geschaffen werden. Gerade in bereits stark genutzten Quartieren sind dafür überzeugende Konzepte erforderlich: attraktive Freiräume, eine durchdachte Mobilität, eine soziale Infrastruktur und ein kluges Miteinander von Alt und Neu. 

Gute Planung ist also anspruchsvoll und kostet, doch schlecht geplante Verdichtung ist teurer. Sie mindert die Akzeptanz und verursacht nachträgliche Korrekturen sowie langfristige Belastungen für Menschen und Umwelt. Oft ist sie auch der Hauptgrund für Einsprachen, Beschwerden und lange Verfahren.

Welche Kosten sind gemeint? #

Die Kosten der Innenentwicklung gehen über das einzelne Bauprojekt hinaus. Es handelt sich um Leistungen im öffentlichen Interesse, die nicht durch den Investor gedeckt werden. Dazu zählen insbesondere:

• Aufwertung des öffentlichen Raums: Freiraumgestaltung, Verbesserung der Erschliessung und Klimaanpassung;
• technische oder soziale Infrastruktur: Erschliessung, Schulraum, Kindergärten und Begegnungszonen müssen neu geschaffen oder erweitert werden;
• Planungskosten: Durchführung aufwändiger Planungs- und Mitwirkungsverfahren, Machbarkeitsstudien oder qualitätssichernde Verfahren;
• Förderung von preisgünstigem Wohnraum: Die Innenentwicklung soll durchmischte Quartiere ermöglichen. Der Markt baut jedoch keine preisgünstigen Wohnungen. Dafür braucht es Anreize – und das ist ohne finanzielle Förderung kaum machbar.

Solche Massnahmen werden oft von Gemeinden finanziert. Viele stehen unter Spardruck, haben nur einen begrenzten Spielraum für Investitionen und müssen die steigenden Ansprüche ihrer Bevölkerung erfüllen. Gleichzeitig profitieren Private direkt von der Planungsarbeit der öffentlichen Hand: Um- und Aufzonungen, Änderungen im Erschliessungsgrad oder eine attraktive Umgebungsgestaltung führen zu substanziellen Bodenmehrwerten – meist ohne Zutun der Eigentümerschaft. 

Verdichtung hat also externe Effekte, die nicht automatisch kompensiert werden. Dies führt zu einem strukturellen Ungleichgewicht: Die öffentliche Hand trägt die Lasten, der Nutzen geht an Private. Dieses Ungleichgewicht gefährdet auf Dauer die Akzeptanz.

Mehrwertausgleich als Schmiermittel der Verdichtung #

Seit Inkraftsetzung im Jahre 1980 hält das Raumplanungsgesetz (RPG) die Kantone an, einen angemessenen Ausgleich für erhebliche planungsbedingte Vor- und Nachteile zu schaffen. Während dreissig Jahren haben nur gerade zwei Kantone diesen Ausgleich eingeführt: Neuenburg und Basel-Stadt. Die Untätigkeit der anderen Kantone hatte nicht einmal rechtliche Folgen. 

Dies änderte sich mit der ersten Teilrevision des RPG (RPG 1), die Mitte 2014 in Kraft trat und strenge Übergangsregelungen vorsah.

Inzwischen haben alle Kantone entsprechende Regelungen für den Mehrwertausgleich geschaffen. Die meisten sehen allerdings einzig bei Ein- und Umzonungen eine Mehrwertabgabe vor. Zudem liegt der Mindestabgabesatz nur in wenigen Kantonen über dem bundesrechtlichen Minimum von 20 Prozent. Einige Kantone überlassen es den Gemeinden, Um- und Aufzonungen zu erfassen und erlauben ihnen, einen Abgabesatz von über 20 Prozent vorzusehen.

Das Bundesgericht hat mehrfach bestätigt, dass die Kantone und Gemeinden bereits seit 1980 dafür sorgen müssen, generell erhebliche Mehrwerte (auch bei Um- und Aufzonungen) angemessen auszugleichen. Zuletzt geschah dies in einem Urteil zur Berner Gemeinde Meikirch. In seinen Entscheiden betonte das Bundesgericht auch den Handlungsspielraum der Gemeinden und hielt fest, dass die Kantone ihren Gemeinden nicht verbieten dürfen, Mehrwerte bei Um- und Aufzonungen abzuschöpfen, wenn sie selbst keine ausreichenden Regelungen getroffen haben.

Der Mehrwertausgleich ist ein wichtiges Instrument zur Umsetzung von RPG 1 und insbesondere zur qualitätsvollen Innenentwicklung. 

Das Grundprinzip ist bestechend einfach.

Wo durch Planungsentscheide Mehrwerte entstehen, soll ein angemessener Anteil für Massnahmen verwendet werden, die das Gemeinwohl stärken. 

Dazu zählen Entschädigungen für erforderliche Rückzonungen sowie weitere Massnahmen nach Artikel 3 RPG, also den Grundsätzen der Raumplanung. Dies können beispielsweise Planungskosten, Freiraumaufwertungen oder die Förderung preisgünstiger Wohnungen sein. 

Der Mehrwertausgleich schafft somit eine Verbindung zwischen Verdichtung und Qualität – er ist das finanzielle Bindeglied zwischen Planung und Umsetzung: ein Schmiermittel der Verdichtung.

Die Instrumente sind also grundsätzlich vorhanden, werden aber meist nicht strategisch genug genutzt. Mancherorts hemmt die Angst vor politischen Widerständen eine konsequente Anwendung, insbesondere aus Sorge um die Eigentumsgarantie oder mit der Begründung, die Abgabe würde die Verdichtung behindern. Die Praxis zeigt jedoch ein anderes Bild.

Beispiele, die zeigen, wie es geht #

Es gibt eine Reihe Gemeinden und Städte, die den Mehrwertausgleich erfolgreich nutzen:

So kennt der Kanton Basel-Stadt beispielsweise seit 1977 einen Mehrwertabgabesatz – seit 2020 sind es 40 Prozent – bei sämtlichen Um- und Aufzonungen. Abzüge für Abbruch- oder Altlastenkosten werden nicht gewährt, ein Freibetrag von 20‘000 Franken sorgt für Verhältnismässigkeit bei kleineren Vorhaben. Die Mittel fliessen in einen zweckgebundenen Grünfonds, aus dem der Ausbau von Parks, Velowegen, Freiräumen und preisgünstigem Wohnraum finanziert wird. Der Mehrwertausgleich ist heute etabliert und Rechtsstreitigkeiten sind äusserst selten. Der Fonds umfasst derzeit über 50 Millionen Franken – Mittel, die dort eingesetzt werden, wo der Verdichtungsdruck am höchsten ist.

In Schlieren ZH gilt seit Ende 2024 eine kommunale Mehrwertabgabe mit einem Satz von bis zu 40 Prozent. Städtebauliche Verträge ermöglichen alternative Lösungen. Im Gebiet Schlieren-West wurden beispielsweise gezielt Gelder für Pocket-Parks und öffentliche Wegverbindungen im verdichteten Zentrum gesichert.

Im Entwicklungsgebiet Malley-Gare in Lausanne VD wurden in einem städtebaulichen Vertrag mit den SBB und der Stadt Mehrwerte konsequent abgeschöpft und die Einnahmen für den öffentlichen Raum, die soziale Infrastruktur und die Förderung des genossenschaftlichen Wohnungsbaus genutzt.

Die Stadt Winterthur ZH hat 2022 Bestimmungen zum kommunalen Mehrwertausgleich in der Bau- und Zonenordnung verankert und einen Maximalsatz von 40 Prozent festgelegt. Bei grösseren Auf- und Umzonungen werden zunächst städtebauliche Verträge mit den Grundeigentümern abgeschlossen, um spezifische Leistungen wie Infrastruktur, öffentliche Wege oder Grünflächen zu vereinbaren. Gelingt kein Vertrag, greift die kommunale Abgabe als Rückfalllösung. Der neu geschaffene Eulachpark zeigt modellhaft, wie private Verdichtung durch Investitionen in den Freiraum belohnt wird.

Ein beispielhafter Umgang mit dem Mehrwertausgleich zeigt sich in der Gemeinde Köniz BE, die bewusst über die kantonalen Mindestvorgaben hinausgeht. Sie erhebt die Abgabe seit Anfang 2024 nicht nur bei Einzonungen, sondern auch bei Um- und Aufzonungen und setzt dabei einen einheitlichen Ausgleichssatz von 50 Prozent an. Die Gemeinde verfolgt damit eine konsequente, ausgewogene Strategie zur Finanzierung von Infrastruktur und städtebaulicher Qualität. Die Anpassung des kommunalen Reglements über den Ausgleich von Planungsvorteilen wurde durch eine Motion im Parlament angestossen.

Neujustierung der kantonalen Regelungen notwendig #

Mit der zweiten Teilrevision des RPG (RPG 2), die voraussichtlich Mitte 2026 in Kraft tritt, wird der Mehrwertausgleich um einen neuen Verwendungszweck ergänzt: die Abbruchprämie für nicht mehr zweckmässige Bauten ausserhalb der Bauzonen. Der Gesetzgeber hat beschlossen, damit das Ziel von RPG 2 – die Stabilisierung der Anzahl Bauten ausserhalb der Bauzonen – zu unterstützen. Dadurch entsteht für die Kantone allerdings ein zusätzlicher Finanzierungsbedarf, da sie neben den Entschädigungen für Rückzonungen und der Finanzierung von Massnahmen für die Innenentwicklung künftig einen erheblichen Teil ihrer Einnahmen aus dem Mehrwertausgleichstopf für solche Abbruchprämien verwenden müssen. Eine Mitfinanzierung durch den Bund ist zwar vorgesehen, aber nur, wenn die Finanzlage dies zulässt. 

Die neue Abbruchprämie bindet wertvolle Ressourcen dort, wo sie keinen direkten Beitrag zur qualitätsvollen Innenentwicklung leisten. Vor allem aber steht der neue Verwendungszweck in einem politischen Kontext, der den Mehrwertausgleich insgesamt zu schwächen droht. Denn gleichzeitig hat das Parlament mit einer entsprechenden Anpassung von Artikel 5 Absätze 1 und 1bis RPG auf die bisherige Rechtsprechung reagiert und den obligatorischen Mehrwertausgleich auf das Minimum von 20 Prozent bei Einzonungen beschränkt. 

Diese Entwicklung ist problematisch, auch wenn noch unsicher ist, welche Auswirkungen die neue Bestimmung in der Praxis haben wird. Der Mehrwertausgleich muss nämlich dort Wirkung entfalten, wo die raumplanerischen Herausforderungen der Zukunft liegen: bei der qualitätsvollen Innenentwicklung, in den Gemeinden und in den Quartieren, also dort, wo Menschen wohnen, arbeiten und sich begegnen. 

Worauf kommt es an? #

Damit der Mehrwertausgleich seine Wirkung entfalten kann, ist eine kluge, praxistaugliche und verfassungsrechtlich saubere Ausgestaltung erforderlich. Die bundesgesetzlichen Grundlagen gemäss Artikel 5 RPG sind gegeben. Nun liegt es an den Kantonen, eine Basis zur Umsetzung zu schaffen, die den raumplanerischen Zielen gerecht wird und die kommunale Ebene sinnvoll einbindet. 

Bei der Inkraftsetzung von RPG 1 haben sich viele kantonale Gesetzgeber vorrangig auf die Erfüllung der bundesrechtlichen Mindestanforderungen konzentriert – insbesondere auf die formale Einführung eines Abgabesatzes bei Einzonungen. Das Ziel war es offenbar, schnell aus den Zwängen der Übergangsbestimmungen herauszukommen. Dabei wurde aber oft verkannt, welches Potenzial der Mehrwertausgleich tatsächlich hat.

Wie die Beispiele oben zeigen, ist er weit mehr als ein Instrument zur Entschädigung von Rückzonungen, nämlich ein zentrales Finanzierungsinstrument für eine qualitätsvolle Innenentwicklung. Diese strategische Dimension wurde daher vielerorts ungenügend ausgeschöpft.

Damit der Mehrwertausgleich sein raumplanerisches Potenzial entfalten kann, sollten in der kantonalen Gesetzgebung und der kommunalen Praxis einige zentrale Grundsätze berücksichtigt werden:

• Angemessene Abgabesätze: Ein genereller Satz von mindestens 30 bis 50 Prozent ist sinnvoll und auch notwendig, um substanzielle Beiträge an raumwirksame Massnahmen zu ermöglichen. Verfassungsrechtlich zulässig wäre sogar ein Satz von über 60 Prozent. Je nach Nutzung, Lage oder Entwicklungspotenzial kann eine differenzierte Staffelung sinnvoll sein.
• Einfachheit: Die Regelungen müssen verständlich und für alle Beteiligten anwendbar sein. Ein klarer Mechanismus erhöht die Akzeptanz, fördert die Rechtssicherheit und beschleunigt die Umsetzung.
• Flexibilität: Die Kantone sollten den Gemeinden bei der konkreten Ausgestaltung und Verwendung der Mittel Handlungsspielraum gewähren. Gerade kleinere Gemeinden sind auf schlanke Verfahren angewiesen und kennen ihre lokalen Prioritäten am besten. Sie sollten die Möglichkeit erhalten, eigene, ortsangepasste Ausgleichsgrundsätze zu formulieren – auch in Form von verwaltungsrechtlichen Verträgen.
• Transparenz: Die Grundlage zur Berechnung des Mehrwerts und die Mittelverwendung sollten öffentlich zugänglich sein. Das schafft Vertrauen – bei der Bevölkerung ebenso wie bei Investorinnen und Investoren – und erhöht die Akzeptanz des Instruments.
• Vertragslösungen ermöglichen: Die Kantone sollten explizit gesetzliche Grundlagen für öffentlich-rechtliche Verträge schaffen, auch im Rahmen des Mehrwertausgleichs nach Artikel 5 Absatz 1bis RPG, oder zumindest nicht verhindern, dass Gemeinden solche Verträge abschliessen.

Ein besonders wichtiger Punkt betrifft die Verteilung der Einnahmen, das sogenannte Splitting. Der Ausgleich muss auch den Gemeinden nützen, sonst fehlt der Anreiz, Verdichtung aktiv zu gestalten. Nur wenn den Gemeinden ausreichende Mittel zur Verfügung stehen, können sie in hochwertige Freiräume, soziale Infrastrukturen, umweltverträgliche Mobilität oder preisgünstigen Wohnraum investieren. Die direkte Verbindung zwischen Abschöpfung und sichtbarer Verbesserung vor Ort stärkt die Legitimität dieses Instruments. 

In dieser Hinsicht bietet RPG 2 dennoch eine Chance: Die Kantone sind aufgefordert, ihre bestehenden Regelungen zum Mehrwertausgleich zu überprüfen, gezielt zu überarbeiten und bewusst auf die Bedürfnisse der Innenentwicklung auszurichten. Nur so wird die Innenentwicklung nicht nur qualitätsvoller, sondern auch finanzierbar.