«L’accélération à elle seule ne suffit pas»

Monsieur Daniel Zurwerra, les participants à la «Table ronde consacrée à l’énergie hydraulique» organisée en 2021 se sont mis d’accord sur quinze projets. Cette liste était-elle réaliste?

La liste a été établie dans un contexte spécifique: une pénurie d’énergie se dessinait à l’horizon et la guerre contre l’Ukraine nous en a fait prendre encore davantage conscience. En même temps, la Suisse a décidé en 2017 de sortir du nucléaire, ce qui signifie la suppression de 40% de la production d’électricité en Suisse sur le long terme. La table ronde se concentre sur la question de la baisse hivernale de production d’électricité, puisqu’à l’avenir la Suisse aura un besoin 

La liste était donc adoptée et les objectifs de développement définis. Pourtant, les attentes sont aujourd'hui en partie revues à la baisse par rapport aux débuts. Comment l'expliquez-vous?

Tous les projets étaient basés sur des études préliminaires sommaires. Entretemps, des études de faisabilité ont été réalisées et certains projets sont en phase d’études, ce qui fait que l’on dispose progressivement de nouvelles informations sur leurs caractéristiques. 

Ces connaissances plus précises ont amené à diviser par deux le potentiel global prévu. C’est énorme!

Les premières estimations du potentiel et les projets élaborés ultérieurement remplissent différentes fonctions. Au début, il s’agit d’identifier ce qui est théoriquement possible. Ce n’est que lors des phases ultérieures du projet que l’on peut déterminer quelle part du potentiel est effectivement réalisable d’un point de vue technique, économique et juridique. Ces adaptations font partie intégrante de la planification de tout grand projet d'infrastructure. Que le potentiel initialement identifié ait autant diminué est un point important et montre bien les incertitudes intrinsèques aux premières estimations.

Quelles conclusions devrait-on en tirer pour la politique énergétique?

À mon avis, cela montre avant tout le rôle central que jouent des conditions-cadres stables et fiables. Les projets hydroélectriques doivent composer avec de longs horizons de planification et d’investissement. La sécurité de planification, des conditions-cadres économiques solides et des procédures laissant suffisamment de place aux clarifications techniques et à la pesée des intérêts jouent par conséquent un rôle décisif.

L’approche des retours des concessions est un autre facteur qui accroît la pression sur les investisseurs. Qu’en est-il de cette question?

Une concession hydraulique est en général octroyée pour 80 ans. Comme beaucoup d’ouvrages d’accumulation datent du milieu du 20^e siècle, les retours des concessions se concentreront autour des années 2040. Les retours des concessions concernent par définition les droits d’utilisation de la force hydraulique octroyés il y a 80 ans et donc en premier lieu les centrales électriques existantes. Les projets de la table ronde devraient venir s’intégrer dans les installations existantes et seront donc également touchés par le retour des concessions concernant ces dernières. Afin de renforcer la sécurité d’investissement et de planification, différentes bases légales ont été créées pour que les parties impliquées puissent développer et poursuivre les projets sur des bases solides. Un document central dans ce contexte est ce qu’on appelle une convention sur la valeur résiduelle, qui est négociée entre le concédant et le concessionnaire. La mise en œuvre du retour des concessions ne fait donc pas obstacle au développement des installations hydroélectriques. Pour les communes, il ne s’agit pas seulement de questions techniques ou juridiques. Les retours des concessions influencent aussi, à long terme, les finances communales ainsi que les futurs revenus de l’hydroélectricité.

Prenons l’exemple d’un investissement d’un demi-milliard de francs pour un horizon d’utilisation de dix ans. Comment ce risque est-il couvert?

Pour les centrales hydroélectriques, les conventions sur la valeur résiduelle règlent sur quelle base se déroule le transfert d’une installation lors de l’expiration d’une concession. Lorsque la centrale est prise en charge par un nouveau concessionnaire, ce dernier prend en charge cette valeur résiduelle et l’amortit pendant la durée d’utilisation restante. On peut se représenter cela comme une hypothèque: le nouvel exploitant prend en charge cette valeur résiduelle existante et la «rembourse» indirectement au fil du temps. Ce remboursement est calculé dans les coûts de revient de l’électricité produite par la centrale, qui englobent aussi bien les amortissements que le coût du capital.

Et comment la propriété des installations hydroélectriques est-elle partagée après le retour de la concession?

Les réglementations sur ce point diffèrent d’un canton à l’autre. Le Valais applique depuis 2017 la répartition suivante: le canton prend en charge 30% et vend ces parts aux Forces Motrices Valaisannes, le producteur hydroélectrique cantonal. Les 70% restant vont aux communes concédantes, qui peuvent en revendre jusqu’à 40% à des tiers, la loi cantonale précisant à cet égard que 60% au minimum doivent rester en mains valaisannes. D’autres cantons appliquent d’autres modèles ; au Tessin, par exemple, le canton revendique l'intégralité des installations.

Le potentiel prévu par la première table ronde ayant été révisé à la baisse, un deuxième processus a été lancé. Qu’en attendez-vous?

La deuxième table ronde doit être envisagée en tenant compte du fait que le potentiel de production supplémentaire initialement identifié a sensiblement diminué, ce qui ramène au premier plan la question de savoir comment la sécurité de l’approvisionnement de la Suisse pourra être assurée à moyen et long terme. Il faut donc examiner quelles options supplémentaires existent et compléter le portefeuille actuel. Rien qu’en Valais, neuf projets devraient être intégrés dans ce processus. 

Certains sont vraiment intéressants. Pour d’autres, il manque encore des concepts techniques qui montrent qu’ils sont faisables et rentables. Vu sous cet angle, la deuxième table ronde constitue une nouvelle étape dans un processus continu de clarification et de priorisation.

En parallèle, le Parlement a adopté le projet de loi pour l’accélération des procédures et a restreint le droit de recours des organisations. L’accélération des procédures est-elle le bon outil pour des projets dont la réalisation peut durer des années?

C’est une question d’appréciation politique. La sécurité de l’approvisionnement a entretemps un poids politique considérable, ce qui augmente la pression sur l’accélération des procédures. Pour la branche énergétique, ce qui est déterminant, c’est la sécurité de planification et des conditions-cadres fiables, car les horizons d’investissement sont très longs et les coûts de la planification et des investissements afférents sont élevés. En même temps, l’expérience montre que les projets soigneusement planifiés qui reposent sur une large participation sont à long terme mieux acceptés et engendrent moins de retards. C’est dans ce contexte que les mesures actuelles doivent être considérées: l’accélération des procédures peut aider, mais elle a besoin de projets bien conçus et largement acceptés.

De nouveaux lacs de retenue engendrent des atteintes importantes au paysage et aux écosystèmes, avec les répercussions négatives que l’on connaît. Ce point est-il suffisamment pris en compte?

La mise en balance des intérêts de protection et d’utilisation s’effectue pour chaque projet et suit une démarche procédurale bien ancrée. Dans le cas de projets de développement ou d’agrandissement (note de la rédaction: nouveaux projets de stockage ou surélévation du mur de retenue), il est clair que des mesures de remplacement et de compensation conformes aux exigences légales sont définies et qu’il faut tenir compte de cet aspect. Il faut donc trouver un équilibre viable et cohérent entre les exigences écologiques et la réalisabilité des projets. La compensation doit être finançable.

Au Grimsel, un processus de dialogue allant au-delà des exigences légales minimales a été testé. Peut-il servir de modèle?

Les processus de dialogue sont en règle générale bénéfiques lorsque les principaux acteurs sont impliqués suffisamment tôt et peuvent tisser des rapports de confiance réciproque. Le succès d’une telle démarche dépend cependant toujours du contexte spécifique au projet, des participants et des conditions-cadres institutionnelles. On ne peut donc pas partir du fait que les expériences qui ont réussi dans un projet seront transposables telles quelles dans un autre.

Quel rôle les cantons peuvent-ils jouer dans des pesées d’intérêts aussi complexes?

Il existe selon moi un besoin de coordination. Une planification de niveau cantonal peut aider à concilier suffisamment tôt les intérêts et à créer les conditions-cadres pour les projets.

Si l’on garde à l’esprit la complexité des pesées des intérêts, quels projets ont selon vous le plus de chance d’être réalisés d’ici 2040?

Très pragmatiquement, je dirai ceux qui exigent le moins d’interventions, où il existe déjà une infrastructure importante et pour lesquels il faudra donc prendre peu de mesures de compensation. Je pense en particulier aux agrandissements ou aux adaptations d’installations existantes, par exemple la surélévation du mur de retenue. Si l’on veut atteindre les objectifs fixés par la politique énergétique, on aura en même temps aussi besoin de projets qui porteront davantage atteinte à la nature et au paysage. Je pense par exemple aux nouveaux projets de stockage, pour lesquels les modifications hydrologiques dues au recul des glaciers soulèvent des nouvelles questions en matière de gestion des eaux et d’énergie, mais offrent aussi en partie de nouveaux potentiels.

Après les projets venons-en aux acteurs. Que recommandez-vous concrètement aux communes et aux cantons en ce qui concerne la gestion des projets hydroélectriques?

Les communes devraient préparer dès aujourd’hui la manière dont elles utiliseront leurs droits d’eau à l’avenir. Dans bon nombre de cas, ces réflexions doivent être menées dans le contexte du retour des concessions, ce qui soulève des questions techniques, écologiques, économiques et juridiques. Le canton du Valais a par exemple publié à cet effet un vadémécum pour la mise en œuvre du retour des concessions, qui aide à structurer la procédure et prévoit une phase de planification stratégique.

Le point décisif à cet égard est que les concessions pour les 80 prochaines années offrent l’occasion d’utiliser l’eau de manière multifonctionnelle. Eau potable, enneigement artificiel, protection contre les crues, irrigation, eau d’extinction et production énergétique: tout doit être pensé ensemble. Les communes devraient se demander suffisamment tôt quels intérêts elles aimeraient poursuivre à long terme et de combien d’eau elles auront besoin pour leurs propres buts. Les collectivités qui agissent tôt élargissent leur marge de manœuvre et peuvent participer activement aux décisions concernant l’utilisation de leurs droits d’eau. Cela suppose une collaboration suprarégionale, car les bassins versants ne connaissent pas de frontières communales.

Vous parlez de collaboration suprarégionale et d’utilisation coordonnée, ce qui est le domaine de l’aménagement du territoire. Qu’est-ce que la branche attend concrètement des aménagistes?

La branche énergétique n’est pas connue partout pour être particulièrement attachée à la culture du dialogue. Les spécialistes dont la tâche est de réunir les différents intérêts et d’accompagner les processus en y assurant un rôle de médiation sont donc des acteurs clés. C’est exactement ce que peut, et ce que devrait fournir l’aménagement du territoire. En outre, il peut mettre en évidence tôt les conflits d'utilisation et coordonner les différents besoins en ce qui concerne les ressources en eau. Il contribue donc à élaborer des solutions viables à un niveau supérieur.