Ce que la Suisse peut apprendre de la densification aux Pays-Bas

Les Pays-Bas jouissent d’une reconnaissance internationale pour leur expérience en matière d’aménagement du territoire et leur bâti dense et compacte. Mais, au cours des dernières années, l’aménagement du territoire néerlandais a connu des changements importants. Ils révèlent les défis et les arbitrages liés à la mise en œuvre de la densification.

Politique foncière active? #

Pendant plusieurs décennies, de nombreuses communes néerlandaises ont mené une politique foncière active. Elles ont acheté des terrains non construits ou inutilisés, les ont équipés et les ont revendus à des promoteurs, en réalisant au passage un bénéfice sur les transactions foncières.

Suite à la crise économique de 2009, de nombreuses municipalités ont connu de graves difficultés financières en raison de ces pratiques spéculatives, ce qui a conduit à une phase de politique foncière plus passive. Ainsi, au cours des années suivantes, de nombreuses communes se sont limitées à jouer un rôle de soutien à des projets d’investissement privés.

Finalement, le vent a tourné une nouvelle fois: avec le manque de logements abordables dans les villes, la politique foncière active est à nouveau au cœur de l’aménagement urbain. 

Les autorités communales, actrices stratégiques #

Indépendamment des changements en matière de politique foncière, tour à tour plus ou moins active ou passive, les autorités communales en charge de l’aménagement du territoire sont restées des acteurs stratégiques sur le marché foncier. Si l’aménagement du territoire communal a pu se maintenir malgré des moyens financiers limités, c'est en partie grâce au système de planification lui-même qui, en plus des plans d’affectation, dispose d’instruments puissants, tel le droit de préemption, et qui bénéficie d’une marge de manœuvre importante en matière d’expropriation. L’expropriation est généralement utilisée comme moyen de pression pour faire converger les intentions des propriétaires fonciers avec les plans communaux. 

Le projet «Nieuwe Defensie» à Utrecht constitue un bon exemple: les petits propriétaires fonciers ont été encouragés à vendre leur terrain à la commune. Celle-ci a ensuite revendu une partie de ces terrains à un promoteur immobilier afin de construire des logements abordables. 

L’utilisation de contrats de droit privé #

Les instances chargées de la planification augmentent leur marge de manœuvre en recourant largement aux contrats de droit privé au cours du processus d’aménagement. Ceux-ci permettent aux autorités de négocier à l’avance avec les promoteurs certains aspects importants du projet, notamment la répartition générale des coûts ou la réalisation d’espaces publics. Ces contrats conduisent cependant souvent à une perte de transparence, de sorte que les processus de planification perdent en légitimité démocratique. 

Le projet de densification «Zijdebalen» à Utrecht a fait apparaître une autre faiblesse des contrats de droit privé. Un accord entre la ville et le promoteur immobilier devait garantir l’accès public aux cours intérieures nouvellement créées. Mais comme cet accord ne relevait que du droit privé, la ville n’a pas réussi à l’imposer efficacement sur la durée. Davantage qu’un instrument de planification, ces contrats servent dans la pratique plutôt de levier pour générer des compromis et sceller des accords.

Planification par projet #

L’aménagement du territoire aux Pays-Bas est caractérisé par une approche par projet. Les opérations de densification peuvent être adaptées en fonction des intérêts des acteurs impliqués. Cette grande flexibilité facilite la recherche de compromis, mais elle comporte aussi le risque que les objectifs sociaux soient dilués par d’autres intérêts, en particulier financiers. Par exemple, la commune de Nieuwegein, au sud d’Utrecht, a d’abord introduit des règles d’aménagement qui devaient rendre obligatoire la création d’une certaine proportion de logements abordables pour tout nouveau développement, mais a ensuite contredit ses propres règles lors des négociations de projets avec les promoteurs immobiliers.

La mise en œuvre de la densification nécessite des compromis et des arbitrages. 

Les communes néerlandaises disposent d’outils puissants et utilisent la flexibilité des procédures de planification pour densifier plus rapidement et plus efficacement. Mais elles le font souvent au détriment de la légitimité démocratique et des objectifs sociaux. Ce sont des points que les communes suisses doivent garder à l’esprit lorsqu’elles cherchent des stratégies d’aménagement du territoire plus actives ou stratégiques.